In het dashboard Zicht op Ondermijning worden landelijke data gebruikt om inzicht te krijgen in lokale criminele fenomenen, zoals drugsproductie en witwassen. Een belangrijk uitgangspunt: de analyses die met de data gemaakt worden, zijn nadrukkelijk niet gericht op opsporing. In de plaats daarvan maken ze statistisch relevante patronen en fenomenen zichtbaar en helpen ze hierdoor bij het verkleinen van zoekgebieden ten behoeve van effectief preventief beleid. Na vier jaar maakt projectleider Toine Dam de balans op. Een tussenbalans, want inmiddels is duidelijk dat de aanpak een vervolg krijgt.
Bij ondermijnende criminaliteit raken de onder- en bovenwereld met elkaar vermengd. Jongeren worden bijvoorbeeld geronseld om drugs te verkopen, en winkels misbruikt om geld wit te wassen.
Het aanpakken van deze problematiek vraagt om een integrale en structurele aanpak, maar in de praktijk ontbreekt daar bij gemeenten vaak de capaciteit voor. Informatiegestuurd werken kan daarbij een oplossing bieden. Dat is ook de insteek geweest van de City Deal Zicht op Ondermijning, waarin het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) vier jaar lang heeft samengewerkt met (uiteindelijk) 14 gemeenten en diverse landelijke overheidspartijen.
“Data-analyses helpen om inzicht te geven in de aard en omvang, verschijningsvormen en lokale worteling van criminele fenomenen”, vertelt Toine Dam, landelijk projectleider Zicht op Ondermijning vanuit ICTU. “Het dashboard toont bijvoorbeeld welke persoonskenmerken vaak voorkomen bij eigenaren van hennepkwekerijen. En wat daarbij de verschillen zijn tussen gemeenten, of zelfs op wijkniveau. Daarmee kunnen we meer inzicht krijgen in de beweegredenen voor mensen om een hennepkwekerij te beginnen. Vervolgens kunnen we achterliggende -vaak sociale - oorzaken proberen weg te nemen.”
Bij de analyses in het dashboard wordt gebruik gemaakt van microdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Dit zijn koppelbare data op persoons-, bedrijfs- en adresniveau, waarmee onderzoekers onder strikte voorwaarden statistisch wetenschappelijk of beleidsonderzoek kunnen doen. Het gebruik van CBS-microdata om statistische patronen te ontdekken heeft volgens Dam verschillende voordelen. “Ten eerste zijn de data van het CBS compleet en betrouwbaar. Daarnaast heeft de organisatie allerlei waarborgen ingebouwd die gericht zijn op de bescherming van privacy en andere publieke waarden (zie kader).” De data die CBS sowieso al in bezit heeft voor statistisch onderzoek, kunnen worden aangevuld met externe databronnen, maar alleen wanneer ze nodig zijn voor een specifieke analyse. “Daarbij gaat het bijvoorbeeld om gegevens over geruimde hennepkwekerijen en drugslabs, en om verdachte transacties; transacties die door de Financial Intelligence Unit (onderdeel van de politie) als ‘verdacht’ zijn aangemerkt.”
Voor Zicht op Ondermijning is ook een juridisch toetsingskader opgesteld voor het gebruik van data. Dit toetsingskader maakt onderdeel uit van het convenant en gaat onder meer in op het voorkomen van discriminatie en stigmatiserende beelden, zoals onjuist gebruik van persoonskenmerken als migratie of etniciteit. “Dit toetsingskader is onder meer ook gebruikt door de gemeente Amsterdam voor het mogen leveren en gebruiken van bepaalde gemeentedata”, vertelt Dam. “De gemeente heeft zich daarbij laten adviseren door de Commissie Persoonsgegevens Amsterdam (CPA). Deze commissie bestaat uit mensen met veelal een professionele juridische achtergrond en geeft advies over het privacybeleid van de gemeente en de uitvoering daarvan, onder meer bij complexe en/of politiek gevoelige kwesties rondom persoonsgegevens. Pas na toetsing door deze commissie heeft de gemeente gegevens verstrekt aan het CBS ten behoeve van het dashboard.”
|
Waarborgen vanuit het CBS Het CBS hecht sterk aan de bescherming van publieke waarden en werkt daarom met strenge eisen voor het verwerven, verwerken en publiceren van data. Direct identificerende persoonskenmerken worden bijvoorbeeld standaard vervangen door een unieke code (gepseudonimiseerd). Hierdoor kunnen statistisch relevante patronen inzichtelijk worden gemaakt, zonder dat zichtbaar is over welke persoon het gaat. Daarnaast worden er verschillende voorwaarden gesteld aan publicatie van uitkomsten. Zo mag er geen groepsonthulling plaatsvinden of sprake zijn van dominantie (een uitkomst mag niet voor meer dan 50 procent door één bijdrager bepaald worden). Bovendien worden aan de toepassing van CBS-microdata in het dashboard Zicht op Ondermijning een aantal specifieke voorwaarden gesteld:
|
Nadat de eerste jaren van de City Deal vooral gebruikt zijn om ervaring op te doen, is er inmiddels sprake van een vaste werkwijze: de zogeheten ‘Zicht-Op-methode’. “De projectleiders van de deelnemende gemeenten stellen daarin gezamenlijk en in overleg met domeinexperts themagerichte onderzoeksvragen op”, legt Dam uit. De onderzoeksvragen worden, voorafgaand aan de analyses, getoetst door de ethische commissie van het CBS voordat deze in behandeling worden genomen. “Data-analisten brengen vervolgens in beeld welke bronnen, gegevens en analysemethoden nodig zijn om de onderzoeksvragen te beantwoorden. De benodigde analyses worden uitgevoerd in de beveiligde analyseomgeving van het CBS.” Bij de analyses zijn altijd meerdere analisten betrokken. Dit vier-ogen-principe zorgt ervoor dat de analyses technisch en inhoudelijk correct zijn. Bovendien worden resultaten altijd eerst gevalideerd door domeinexperts. “Als het bijvoorbeeld gaat over transacties op de woningmarkt, laten we een expert van het Kadaster en zo nodig van de Belastingdienst meekijken of er daadwerkelijk sprake is van relevantie voor het thema ondermijning”, legt Dam uit. “Pas daarna worden de analyseresultaten gepubliceerd op het openbare dashboard. Deze resultaten zijn altijd geaggregeerd naar gemeenten, wijken, buurten of branches. Een outputcontrole van het CBS zorgt dat gegevens op het dashboard nooit te herleiden zijn naar individuele personen of bedrijven.”
Een voorbeeld van de toepassing van het dashboard is de analyse van jonge aanwas. Voor het voorspellen van jonge aanwas in de drugscriminaliteit zijn verschillende risico-indicatoren bepaald, zoals voortijdig schoolverlaten, haltregistraties en schuldsanering. Deze risicoscore is vastgesteld aan de hand van een voorspelmodel op basis van een groep verdachten van drugsdelicten en niet-verdachten, in combinatie met een aantal kenmerken en indicatoren. Het dashboard toont op buurt-, wijk- en gemeenteniveau een risicoscore voor jonge aanwas in de drugscriminaliteit. “Een gemeente kan hiermee zien welke wijken opvallen met hoge risico’s op jonge aanwas en welke factoren bijdragen aan een verhoogd risico. Zo ontstaan ideeën voor interventies om de achterliggende problemen aan te kunnen pakken, zoals de inzet van jongerencoaches of schuldhulpverlening in specifieke kwetsbare wijken.”
Op 8 maart 2022 is de rapportage over de City Deal Zicht op Ondermijning door de minister van BZK aangeboden aan de Tweede Kamer (1). De rapportage beschrijft niet alleen de bijdrage van de City Deal aan de preventieve aanpak van ondermijning, maar ook welke ervaring is opgedaan met oog op een bredere doelstelling van de overheid: overheidsdata en datagedreven werkwijzen effectief inzetten ten behoeve van maatschappelijke vraagstukken. Dam: “Als het gaat om het leveren en gebruiken van data, zijn de grenzen van wat de overheid wel en niet mag soms nog niet voldoende duidelijk. Deze City Deal heeft ons de mogelijkheid gegeven een lerende overheid te zijn, die binnen de wettelijke kaders experimenteert.”
Het convenant van de City Deal Zicht op Ondermijning is in de zomer van 2021 officieel ten einde gekomen. Het afgelopen jaar hebben gesprekken plaatsgevonden over verschillende opties om het samenwerkingsverband en de werkwijze voort te zetten. Daar is nu duidelijkheid over. Binnenkort tekenen de burgemeesters van 14 gemeenten, de ministeries van JenV, Financiën en BZK, het CBS, de Politie en het OM een nieuwe samenwerkingsovereenkomst om Zicht op Ondermijning voort te zetten. De samenwerking wordt gefinancierd uit de structurele bijdrage die JenV beschikbaar stelt aan BZK voor het thema weerbaar bestuur, als onderdeel van het brede offensief tegen ondermijnende criminaliteit (BOTOC).
De betrokken gemeenten zijn blij dat er nu duidelijkheid is over het vervolg. De samenwerking levert namelijk inzichten op die gemeenten nooit zelfstandig zouden kunnen krijgen. Niet alleen omdat zij hiermee CBS-microdata kunnen inzetten, maar ook omdat ze gezamenlijk meer analysecapaciteit hebben dan individueel vaak het geval is. Tegelijkertijd zijn er ook nog verschillende verbeterpunten. Zoals de beschikbaarheid van (actuelere) data, de ontwikkeling van best practices, en de ondersteuning van kleine gemeenten, die zelf vaak weinig capaciteit en kennis hebben voor een datagedreven werkwijze.
Intussen kijkt BZK ook al naar een bredere toepassing van de Zicht-Op-methode. Dam: “Met Zicht op Ondermijning hebben we kunnen aantonen dat CBS-data een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanpak van een maatschappelijk thema met borging van publieke waarden. Een meer wijk- en fenomeengerichte aanpak is bijvoorbeeld ook interessant voor het thema zorgfraude, of ontwikkelingen op de woningmarkt. Ook op die thema’s willen bestuurders meer fenomeengedreven en informatiegestuurd gaan werken, zodat verschillende partijen hun beperkte capaciteit gerichter kunnen inzetten.”
|
Doelgroep aan het woord Het dashboard bevat niet alleen waardevolle informatie voor gemeenten, maar bijvoorbeeld ook voor politie en het Openbaar Ministerie. Hoe kijken deze partijen naar de meerwaarde van het dashboard en naar de bescherming van publieke waarden? Frank Smilda, politiechef Noord-Nederland ‘Zelfs een plicht om inzichten te delen’ “Bij de politie zijn we de afgelopen jaren al veel meer datagedreven gaan werken. Maar wat mij betreft nog veel te weinig. Als ik het dashboard bij mensen onder de aandacht breng, krijg ik vaak verbaasde blikken: wordt dit echt allemaal openbaar gemaakt? Zelf vind ik dat heel normaal. Als overheid zijn we er toch voor de samenleving? Dan vind ik het eigenlijk zelfs een plicht om dit soort inzichten te delen. Ondermijning heeft zo’n grote impact op de samenleving! Kijk alleen al naar de ellende die drugs veroorzaakt onder jongeren. Natuurlijk moet het op een verantwoorde manier, zonder ‘namen en rugnummers’, maar we mogen best laten zien wat er aan de hand is.” Janneke van Dooren, criminoloog Openbaar Ministerie: ‘Vertrouwen dat er geen onthullingsrisico’s zijn’ “Bij ondermijning gebeurt er veel onder de radar: problemen komen niet altijd zichtbaar naar voren in gegevens van gemeenten en politie. De data-analyses van het dashboard Zicht op Ondermijning zijn daarom van grote meerwaarde. Ze bieden de mogelijkheid om per district unieke inzichten op te doen. Neem het vastgoedbezit van de familieleden van drugsverdachten; losse partijen zouden over die combinatie nooit kunnen beschikken. Daarbij is het essentieel dat die analyses worden gemaakt binnen de CBS-wet. Omdat we weten dat er zulke strenge voorwaarden gelden, weten we ook dat er nooit onthullingsrisico’s zullen zijn.” Gerdo van Grootheest, burgemeester Culemborg: ‘Werken als één overheid’ “In Culemborg hebben we te maken met de hele keten van drugsproblematiek: van drugslabs op het lokale bedrijventerrein tot jongeren die al vroeg criminele carrière maken. Ad hoc doen we daar van alles tegen, maar structureel nog te weinig. Criminelen weten dat ook en verschuiven hun activiteiten van grote naar kleinere gemeenten. De inzichten uit het dashboard kunnen helpen om gezamenlijk regionale prioriteiten te stellen. Het is goed dat BZK hier met deze City Deal een landelijke rol in speelt. Zo hoeven we niet allemaal opnieuw het wiel uit te vinden en gaan we zorgvuldig om met schaarse capaciteit. Om de samenleving te beschermen tegen ondermijning moeten we één overheid zijn.” |
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/03/08/bijlage-1-rapportage-city-deal-zicht-op-ondermijning
