Inventarislijsten bij gegevensverzoeken: over nut en noodzaak

Een inventarislijst is een lijst waarin duidelijk wordt gemaakt welke stukken naar aanleiding van een verzoek om informatie, gegevens of documenten worden verstrekt. Zo’n lijst biedt de mogelijkheid snel inzicht te krijgen in en overzicht te hebben op de door het bestuursorgaan verstrekte (of juist niet verstrekte) documenten (2). Zo kan bijvoorbeeld een journalist of een andere ‘public watchdog’ die honderden of zelfs duizenden stukken ontvangt, diens controle op bestuurlijk optreden op een effectieve(re), efficiënte(re) manier verrichten. Het maken van een inventarislijst zorgt namelijk – indien goed en zorgvuldig uitgevoerd – voor een overzichtelijke ordening van de openbaar gemaakte documenten. Door gebruik te maken van nummering, door onderwerpen van documenten weer te geven en door eventueel ook uitzonderingsgronden te vermelden bij het niet/deels verstrekken van documenten, kan een aanvrager snel zien waar welk document te raadplegen is en of diegene het eens is met het besluit. (3)

De bekendste wet op basis waarvan dergelijke informatieverzoeken kunnen worden gedaan is allicht de Wet open overheid (Woo), de opvolger van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In de zaak die aanleiding vormt voor deze bijdrage is het verzoek om gegevens gebaseerd op een andere wet, de Wiv.

Zorgvuldigheidsbeginsel

Voor wat betreft de Wob bestond al jurisprudentie die inhield dat vanwege het zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden een inventarislijst/overzicht moet worden verstrekt. In deze zaak draait het om de vraag of het bestuursorgaan in kwestie – de minister van Defensie – bij het verstrekken van documenten eveneens een inventarislijst had moeten maken en verstrekken. De informatieverzoeker voert aan dat dit zorgvuldig zou zijn geweest en dat zijn onderzoek lijdt onder het gebrek aan een inventarislijst,terwijl het maken ervan voor de minister een kleine moeite zou zijn geweest (4). Daartegenover staat dus dat de Wiv geen verplichting bevat voor de minister om zo’n lijst te maken.

De Afdeling bestuursrechtspraak zegt hierover: “De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Wiv 2017 geen verplichting kent tot het vervaardigen van een inventarislijst. Zoals de Afdeling echter eerder heeft overwogen in zaken over de Wet openbaarheid van bestuur (zie de uitspraak van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, onder 9.1), kan het zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden vereisen dat een bestuursorgaan bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat hij heeft verstrekt. Het gaat in dat geval om het bieden van inzicht in de verstrekte documenten. Dat kan worden gedaan door middel van het maken van een inventarislijst, maar ook anderszins kan inzicht worden gegeven in de verstrekte stukken. In zaken op grond van de Wiv 2017 ziet de Afdeling geen aanleiding daarover anders te oordelen.”

Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt kort gezegd in dat overheden zorgvuldig dienen op te treden en besluiten zorgvuldig en met de juiste kennis moeten voorbereiden (5). Dit beginsel kan blijkens bovenstaand citaat maken dat het bestuursorgaan een inventarisatielijst moet verstrekken.

Het is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, of het zorgvuldigheidsbeginsel in dat geval deze verplichting meebrengt. Dat maakt deze zaak zelf meteen duidelijk: “In dit geval heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat wat door [appellant] in beroep was aangevoerd, namelijk dat het prettig zou zijn als wel een inventarislijst zou zijn verstrekt, onvoldoende was om te oordelen dat sprake was van onrechtmatige besluiten. Daarnaast is de Afdeling met de minister van oordeel dat in de besluiten voldoende inzichtelijk is gemaakt welke niet-actuele documenten zijn aangetroffen en met welke reden documenten niet of gedeeltelijk openbaar konden worden gemaakt. Om die reden acht de Afdeling het evenmin noodzakelijk de minister te vragen alsnog een inventarislijst te verstrekken.”

Bijlagen bij e-mails

De uitspraak waar de Afdeling naar verwees, biedt juist een voorbeeld van een situatie waarin het zorgvuldigheidsbeginsel wél de verplichting meebrengt: “De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, hoewel de Wob geen verplichting kent tot het vervaardigen van documenten zoals een inventarislijst, het zorgvuldigheidsbeginsel in dit geval vereist dat het college bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat het heeft verstrekt. Het gaat om afschriften van e-mails en van bij die e-mails verzonden bijlagen. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld hebben meerdere van deze e-mails bijlagen en ook sommige bijlagen bevatten e-mails. Sommige e-mails komen ook in andere bijlagen voor. Door alleen een aaneensluitende print te verstrekken van alle e-mails met bijlagen is het voor [appellant sub 1], maar ook voor de rechtbank, niet mogelijk te beoordelen welke afzonderlijke e-mails met bijlagen zijn verstrekt en of de verstrekte afschriften volledig zijn. Gelet hierop is het onbegrijpelijk noch onredelijk dat de rechtbank het college heeft opgedragen om inzicht te verschaffen in de verstrekte documenten.” (6)

Wordt het totaalpakketje aan te verstrekken documenten dus een chaotisch geheel, dan doet een zorgvuldig handelend bestuursorgaan er goed aan om een mooi overzicht te maken en daarmee wat orde in de chaos te scheppen. Of een inventarislijst in een concrete zaak nodig is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en moet per zaak worden afgewogen. In de praktijk zal deze afweging zich globaal gezegd op een schaal bevinden van eenvoudig naar complex (7): hoe complexer de zaak en het totaalpakket aan te verstrekken documenten, hoe eerder het zorgvuldigheidsbeginsel zal nopen om die complexiteit te compenseren met een handig inventarislijstje. Allicht is er op die schaal geen harde grens aan te wijzen vanaf wanneer een inventarislijst nodig is. Ervan uitgaande dat je soms te maken zal hebben met een grijs gebied waarin je als bestuursorgaan twijfelt of zo’n lijst/overzicht nodig is, adviseren wij: bij twijfel, maak een heldere lijst of ander overzicht. Beter iets te veel duidelijkheid dan te weinig.

Lorenz van der Ven is juridisch adviseur bij Haute Equipe en Coen Modderman is senior juridisch adviseur bij Haute Equipe en Thorbecke-fellow Universiteit Leiden.

ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3028.

Bepaalde belangen kunnen in de weg staan aan openbaarmaking van overheidsinformatie. Zie bijvoorbeeld artikel 84 van de Wiv en artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Vergelijk Rechtbank Noord-Holland 15 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:4142, r.o. 6.3.

“Zijn onderzoek wordt bemoeilijkt omdat niet altijd duidelijk is welke documenten de minister nu wel of niet verstrekt.”

Zie ook artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

ABRvS 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, r.o. 9.1.

De ABRvS-uitspraak uit 2020 zit wat dan wat dichter bij het complex-uiteinde van de schaal, de recente ABRvS-uitspraak bij het eenvoudige uiteinde.