1.1.In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de intrekking en terugvordering van het persoonsgebonden budget (het pgb) van [betrokkene] ( [betrokkene] ) over de jaren 2019 en 2020. [betrokkene] heeft vanwege een verstandelijke beperking een indicatie voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (de Wlz). Aan [betrokkene] is een pgb toegekend op grond van de Wlz voor het zorgprofiel Wonen met begeleiding en verzorging. [betrokkene] is budgethouder van zijn pgb, wat inhoudt dat hij met het hem toegekende pgb zijn eigen zorg kan inkopen. Sinds september 2014 kocht [betrokkene] zijn zorg in bij [eiseres] . [betrokkene] heeft geen bewindvoerder en doet zelf, samen met zijn gewaarborgde hulp [naam] , de administratie van het pgb.

1.2.Omdat bij het Zorgkantoor meldingen over [eiseres] binnenkwamen en mede daardoor een vermoeden van fraude is ontstaan, is het Zorgkantoor eind januari/begin februari 2020 een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de declaraties van [eiseres] bij veertien budgethouders. Op 15 april 2020 heeft het Zorgkantoor telefonisch contact gehad met [betrokkene] , waarbij hem vragen zijn gesteld over onder andere de door [eiseres] verleende zorg. Het Zorgkantoor heeft in het rapport van voorlopige bevindingen van 19 mei 2020 de resultaten van het fraudeonderzoek neergelegd. De conclusies van het voorlopige rapport zijn – kort gezegd – dat de feitelijke en terechte levering van de zorg niet kan worden vastgesteld, dat er leemtes zijn in de dossiervoering en dat er sprake lijkt te zijn van belangenverstrengeling. Gelet op de bevindingen en het structurele karakter daarvan is volgens het Zorgkantoor sprake van fraude.

1.3.Het Zorgkantoor heeft naar aanleiding van het fraudeonderzoek [betrokkene] verzocht om zijn pgb-administratie te overleggen. Met het besluit van 25 augustus 2020 (het primaire besluit) is het pgb van [betrokkene] stopgezetn

per 7 juli 2020.

1.4.Het Zorgkantoor heeft op 16 september 2020 het definitieve rapport van bevindingen in het kader van het fraudeonderzoek opgemaakt en aangekondigd de schade met betrekking tot alle veertien budgethouders, in totaal € 950.906,56 op [eiseres] en eventuele bewindvoerders te willen verhalen. [betrokkene] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. [eiseres] heeft als derde belanghebbende ook bezwaar gemaakt. Op de hoorzitting van 19 mei 2021 heeft [betrokkene] weer verklaard over de verleende zorg.

1.5.Met de brief van 1 maart 2021 heeft [eiseres] het Zorgkantoor in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar. Op 19 maart 2021 heeft [eiseres] beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op veertien bezwaarschriften. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS [zaaknummer] .

1.6.Het Zorgkantoor heeft met het besluit van 1 juli 2021 (het bestreden besluit) de bezwaren van [betrokkene] en [eiseres] ongegrond verklaard. [betrokkene] heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS [zaaknummer] . Op de zitting heeft [betrokkene] het beroep ingetrokken. [eiseres] heeft het beroep tegen het bestreden besluit gehandhaafd. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 21/4022.

1.7.Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.

2.1.Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van de vraag of in het concrete geval van [betrokkene] het pgb mocht worden stopgezet, ingetrokken en teruggevorderd, overweegt de rechtbank het volgende. Het dossier van [betrokkene] is één van de 14 dossiers waarin het Zorgkantoor, mede naar aanleiding van het grote fraudeonderzoek, het pgb heeft ingetrokken en teruggevorderd. De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft in de uitspraken van [medio] april 2022n

ECLI:NL:RBAMS:2022:2241 en ECLI:NL:RBAMS:2022:2242.

2.2.Met betrekking tot het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren verwijst de rechtbank naar haar oordeel in de genoemde uitspraken.n

ECLI:NL:RBAMS:2022:2241 en ECLI:NL:RBAMS:2022:2242, rechtsoverwegingen 2.1 t/m 2.4.

3.1.Het Zorgkantoor heeft het pgb van [betrokkene] ingetrokken op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling langdurige zorg (de Rlz), omdat [betrokkene] zich niet zou hebben gehouden aan de pgb-verplichtingen.n

Het Zorgkantoor verwijst in zijn besluiten naar de artikelen 5.16, 5.17, 5.18, 5.20, tweede lid, sub b, en 5.23 van de Rlz en naar 4:48 en 4:69 van de Awb.

3.2.In het dossier van [betrokkene] concludeert het Zorgkantoor in hoofdlijnen specifiek het volgende:

( a) De declaraties wijken af van de feitelijk geleverde uren. Er worden namelijk structureel meer uren gedeclareerd dan feitelijk geleverd.

( b) De gedeclareerde zorg is (deels) geen Wlz-zorg. Er worden uren gedeclareerd voor administratieve werkzaamheden (contacten met bewindvoerders/mentoren, rapporteren van zorg en voorbereiden/uitvoeren/nawerken van evaluatiegesprekken).n

Dit is gebleken uit het (fraude)onderzoek.

( c) De zorgdocumenten geven een onjuiste voorstelling van zaken en komen daarnaast ook niet overeen met de declaraties. De zorg in de zorgbeschrijving en nadere toelichting is omvangrijker omschreven dan in werkelijkheid wordt geleverd. Uit de facturen, urenspecificaties en de zorgarrangementen volgt dat er alleen begeleiding (BEG) is geleverd, terwijl uit de zorgdocumenten blijkt dat er persoonlijke verzorging (PV), huishoudelijke hulp (HH) en begeleiding individueel (BEG-I) zou worden geleverd. Een eventuele wijziging in de zorglevering moet onverwijld worden aangepast en doorgestuurd naar het Zorgkantoor.n

Op grond van artikel 5.18, onder c, van de Rlz.

( d) De declaraties werden niet gezien en zijn niet ondertekend door [betrokkene] . Hij zag alleen de zorgarrangementen en tekende deze. Deze declaratiewijze duidt op een gebrekkige controle door de gewaarborgde hulp en geeft een valse voorstelling van zaken.

4.1.In deze zaak gaat het erom of de intrekking (en terugvordering) van het pgb van [betrokkene] terecht is. De rechtbank merkt allereerst op dat het hier gaat om een besluit tot intrekking van de pgb verleningsbeschikking ten nadele van de verzekerde en dat is een belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor de intrekking of wijziging is voldaan in beginsel op het Zorgkantoor.n

ECLI:NL:CRVB:2022:250, rechtsoverweging 3.4 en 3.5.

4.2.De rechtbank is – alles overziend – van oordeel dat het Zorgkantoor onvoldoende bewijs heeft geleverd om de getrokken conclusies en daarmee de intrekking van het pgb te onderbouwen. De administratie van [eiseres] is (op papier) nagenoeg sluitend. Dat betekent dat gekeken moet worden of dat wat er concreet ligt voldoende is om aan de sluitende administratie te doen twijfelen. Met betrekking tot de conclusie dat de zorgdocumenten een onjuiste voorstelling van zaken geven en niet overeen komen met de feitelijke situatie oordeelt de rechtbank als volgt. In de eerder aangehaalde uitspraken van [medio] april 2022 heeft de rechtbank overwogen dat uit de uitspraak van de Raad van 16 februari 2022n

ECLI:NL:CRVB:2022:250.

4.3.In het geval van [betrokkene] betekent dit volgens de rechtbank het volgende. In het dossier van [betrokkene] bevinden zich verschillende zorg gerelateerde documenten. Uit de zorgovereenkomst van 25 augustus 2017 volgt dat BEG-I, PV en HH geleverd wordt. In de zorgbeschrijving van dezelfde datum staat dat de zorg ziet op begeleiding bij dagelijkse verrichtingen op de verschillende domeinen. Ook in de zorgbeschrijving van 9 maart 2019 zijn dezelfde zorgfuncties aangekruist en staat in de bijlagen dat begeleiding gegeven wordt bij persoonlijke verzorging en huishoudelijke hulp. Hoewel in de zorg gerelateerde documenten kruisjes zijn gezet bij meerdere zorgfuncties, blijkt dus uit de bijbehorende toelichting dat het telkens gaat om individuele begeleiding bij de genoemde domeinen. De rechtbank ziet in het feit dat in de later overgelegde zorgovereenkomst van 31 mei 2019 alleen BEG-I is aangekruist een bevestiging van deze lezing. Dat betekent volgens de rechtbank dan ook dat de zorg gerelateerde documenten in feite niet tegenstrijdig zijn met hetgeen is gefactureerd (BEG). Feitelijke zorglevering

5.1De conclusie dat er structureel meer uren zijn gedeclareerd dan feitelijk geleverd baseert het Zorgkantoor op twee elementen: de verklaringen van [betrokkene] over de (omvang van de) zorg en de onbetrouwbaarheid van de roosters.n

Telefoongesprekken op 15 april en 10 augustus 2020 en hoorzitting op 19 mei 2021.

5.2De rechtbank is van oordeel dat er onvoldoende bewijs ten grondslag ligt aan de conclusie dat er door [eiseres] structureel meer uren worden gedeclareerd dan feitelijk geleverd. Vooropgesteld geldt dat – zoals ook volgt uit de uitspraken van [medio] april 2022 – niet zonder meer kan worden uitgegaan van verklaringen van kwetsbare budgethouders, zonder ondersteuning door andere objectieve bewijsmiddelen. Inhoudelijk blijkt uit de declaraties dat ongeveer 40 uur per maand – dus ongeveer 10 uur per week – zorg werd gefactureerd. De verklaringen van [betrokkene] in de gevoerde gesprekken zijn wisselend. Hij verklaart eerst dat hij 9,5 tot 12 uur per week zorg krijgt, later 18 tot 21 uur per week en dan weer 12 tot 18 uur per week. Ondanks deze wisselende verklaringen over de precieze omvang van de uren, blijkt in ieder geval dat zelfs als van de ondergrens moet worden uitgegaan niet meer werd gedeclareerd dan werd geleverd. Uit de verklaringen van [betrokkene] kan de rechtbank dan ook niet afleiden dat er minder zorg zou zijn verleend. De rechtbank plaats bovendien kanttekeningen bij de wijze waarop de gesprekken met de budgethouders zijn gevoerd. De budgethouder is vooraf niet goed duidelijk gemaakt waar het gesprek op zag en wat daarvan de gevolgen konden zijn. Niet is meegedeeld dat de gesprekken werden opgenomen.

5.3Daarnaast oordeelt de rechtbank dat het standpunt van het Zorgkantoor over de authenticiteit van de roosters niet wordt gevolgd. Het rooster van oktober 2019 levert in deze zaak, die immers ziet op een andere budgethouder, op zichzelf geen bewijs op. De rechtbank stelt daarnaast vast dat of nou van het (gestelde) capaciteitsrooster of het dienstrooster wordt uitgegaan, daaruit niet blijkt dat meer zorg is gefactureerd dan geleverd. Voor zover er enkele keren wel meer is gefactureerd, is sprake van een hele minieme afwijking (van enkele minuten). Deze afwijking valt binnen de foutmarge en rechtvaardigt niet de volledige intrekking en terugvordering van het pgb. De rechtbank kan de uitleg van [eiseres] – dat het (gestelde) capaciteitsrooster een planning van de te leveren zorg betreft, de feitelijke zorg in het dienstrooster staat en als er meer zorg is geleverd dan waarvoor budget beschikbaar was, dit niet in rekening wordt gebracht – volgen. Die uitleg strookt namelijk ook met de overgelegde declaraties. Verder kan het volgens [eiseres] voorkomen dat de zorg op een ander tijdstip of door een andere zorgverlener wordt verleend dan aanvankelijk gepland. Dat er incidenteel van de roosters werd afgeweken, is volgens de rechtbank onvoldoende om de conclusie te dragen dat er structureel meer zorg is gedeclareerd dan feitelijk is geleverd. Deels geen Wlz-zorg

7.1Over de wijze van declareren – namelijk het alleen laten tekenen van de zorgarrangementen en niet tevens van de bijbehorende specificaties en facturen door de budgethouder – verwijst de rechtbank weer naar de uitspraken van [medio] april 2022. [betrokkene] verklaartn

In het gesprek van 15 april 2020 en de hoorzitting van 19 mei 2021.

7.2De rechtbank is concluderend van oordeel dat in een geval als het onderhavige, waarbij sprake is van een (bijna) sluitende administratie, er meer bewijs nodig is dan in dit dossier aanwezig, om tot de conclusie te kunnen komen dat de zorg niet (volledig) is geleverd. Op basis van het (beperkte) onderzoek, zoals dat heeft plaatsgevonden, kan het Zorgkantoor dus niet – achteraf – de conclusies trekken zoals het heeft gedaan. Er waren mogelijk punten die aanleiding gaven voor onderzoek, maar het door het Zorgkantoor verrichte onderzoek heeft te weinig concreet bewijs opgeleverd om op basis daarvan harde conclusies te trekken over de geleverde zorg. Het Zorgkantoor is derhalve niet in de bewijslast geslaagd om het pgb lager vast te kunnen stellen of in te trekken. Dat betekent dat het beroep gegrond is. De overige beroepsgronden hoeven daarom niet meer besproken te worden. Eveneens kan in het midden blijven of het pgb voor 2019 al dan niet rechtsgeldig is vastgesteld.

8.1De rechtbank komt tot de conclusie dat het Zorgkantoor niet heeft voldaan aan zijn bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat [betrokkene] zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen behorende bij een pgb over de jaren 2019 en 2020. De aan [eiseres] gemaakte verwijten zijn onvoldoende hard gemaakt. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.

8.2De rechtbank ziet geen aanleiding om het Zorgkantoor in de gelegenheid te stellen alsnog het nodige onderzoek te laten doen om het bestreden besluit te voorzien van een deugdelijke feitelijke grondslag. De rechtbank zal het primaire besluit onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats zal treden van het vernietigde bestreden besluit.

8.3Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het Zorgkantoor aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

8.4De rechtbank veroordeelt het Zorgkantoor in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de beroepsfase vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-). Omdat ook het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, komen ook de proceskosten van de bezwaarfase voor vergoeding in aanmerking. Dit betreft 1 punt voor het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenveroordeling bedraagt in totaal € 2.059,-. De rechtbank ziet geen reden om, zoals door [eiseres] verzocht, af te wijken van de wettelijke regeling of een zwaardere wegingsfactor toe te passen.

9.1 [eiseres] heeft gevraagd om vergoeding van de schade, die zij als gevolg van het bestreden besluit heeft geleden.

9.2Naar het oordeel van de rechtbank is dit een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet. Zoals op de zitting met partijen is besproken zal de rechtbank in een afzonderlijke uitspraak over dit verzoek oordelen. Het onderzoek zal daartoe – voor zover het ziet op het deel van dit schadeverzoek – worden heropend onder een nieuw procedurenummer. In die zaak zal dan uitsluitend het verzoek om schadevergoeding ter beoordeling staan.