3.1De rechtbank beoordeelt de beëindiging van de subsidie aan eiseres met ingang van 1 januari 2023. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.2De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1Eiseres wijst erop dat zij al gedurende 30 jaar in opdracht van de gemeente Vlissingen werkzaamheden uitvoert, bestaande uit het verzorgen van maatschappelijk werk voor de inwoners van de gemeente. Eiseres heeft zich verplicht de werkzaamheden uit te voeren en ontvangt hiervoor een vergoeding. Daarmee is sprake van een civielrechtelijke duurovereenkomst (overeenkomst van opdracht) en een inkooprelatie. De wetgever heeft beoogd om opdrachten waarbij de overheid de marktprijs betaalt, buiten het subsidiebegrip te houden. Eiseres stelt zich daarom primair op het standpunt dat het civiele recht van toepassing is. De bestuursrechter zal eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren in het beroep, zodat eiseres haar rechten in een toekomstige civiele procedure, inclusief aansprakelijkstelling voor de geleden schade, veilig kan stellen.

4.4Anders dan het college meent, heeft eiseres in de bezwaarfase niet ondubbelzinnig haar standpunt prijsgegeven dat de bestuursrechter niet bevoegd zou zijn. Het door eiseres opgemerkte in punt 23 van de (pleit)aantekeningen acht de rechtbank daarvoor onvoldoende. De rechtbank oordeelt over de bevoegdheid als volgt.

4.6Eiseres heeft jaarlijks op aanvraag een subsidiebeschikking van het college ontvangen voor de uitvoering van haar activiteiten op het gebied van maatschappelijk werk in de gemeente. Deze jaarlijkse vergoeding voldeed aan de criteria van het subsidiebegrip van artikel 4:21 Awb. Het ging om bekostiging door het college van de activiteiten tussen eiseres en derden en niet is voorzien in een winstmarge. Het feit dat in de kader van de subsidieverhouding bepaalde prestatie-eisen worden gesteld (in dit geval het leveren van maatschappelijke dienstverlening) en de hoogte van de uiteindelijk vast te stellen subsidie daaraan is gekoppeld, doet daaraan niet af en past geheel binnen de subsidierelatie tussen eiseres en het college.

5.2Eind 2019 is het Plan van Aanpak Artikel 12 overeengekomen en vastgesteld, met de artikel 12-Inspecteur en de provincie Zeeland als toezichthouder. De gemeente Vlissingen staat onder toezicht en moet bezuinigingen doorvoeren in de uitvoering van het sociaal domein om het financiële tekort terug te dringen. Het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie is daarom noodzakelijk. Een wijziging van beleid die is ingegeven door de noodzaak tot bezuinigen, valt aan te merken als gewijzigd inzicht als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Het college beaamt dat sprake is van een langdurige subsidierelatie tussen partijen, zodat bij beëindiging van de subsidie een redelijke termijn in acht moet worden genomen. In dit geval is een termijn van ruim 12 maanden gegeven, welke termijn afdoende is. Eiseres heeft de gestelde schade onvoldoende aannemelijk gemaakt. Niet is gebleken dat zij binnen de geboden termijn niet in staat is geweest maatregelen te treffen om de gevolgen van de aangekondigde beëindiging van de subsidie te ondervangen. Het is de eigen verantwoordelijkheid van eiseres om keuzes te maken die de inrichting en bedrijfsvoering betreffen. Van een schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake en voor een financiële vergoeding van frictiekosten bestaat geen aanleiding.

5.3Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)n

Zie de uitspraak van de ABRvS van 14 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1731).

heeft een bestuursorgaan bij het verlenen, verminderen of beëindigen van subsidie een grote mate van beleidsruimte. Dit geldt ook voor de weigering subsidie toe te kennen. Dit betekent dat de rechter zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend moet opstellen. De rechtbank beoordeelt of een beëindiging of weigering van subsidie in strijd is met een of meer door de betrokkene ingeroepen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een dergelijk besluit zorgvuldig moeten worden voorbereid en van een inzichtelijke motivering moeten worden voorzien, waarbij de relevante beoordelingscriteria zijn betrokken. Beoordeeld moet worden of het bestuursorgaan, met inachtneming van de hierboven genoemde beginselen, in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen tot dat besluit heeft kunnen komen.

5.4Eiseres heeft als meest verstrekkende standpunt een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan, stellende dat het college toezeggingen heeft gedaan omtrent de voortzetting van de subsidierelatie en de kosten van eiseres die het college zou vergoeden. Van een beëindiging van de subsidierelatie kan om die reden geen sprake zijn.

5.5In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de ABRvSn

ECLI:NL:RVS:2019:1694, in navolging van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896).

geoordeeld dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

6.1Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb gebeurt weigering van een subsidie, die voor drie of meer achtereenvolgende jaren is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, alleen met inachtneming van een redelijke termijn.

6.2Niet in geschil is dat de subsidie voor meer dan drie achtereenvolgende jaren is verstrekt voor dezelfde activiteiten. Ook is niet in geschil dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen (ongewijzigde) voortzetting van de subsidie verzetten. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat er een financiële noodzaak tot bezuinigen is en dat sprake is van gewijzigde inzichten als bedoeld in de zin van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb.

7.1.Eiseres betoogt dat haar geen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb is geboden om zich voor te bereiden op de beëindiging van de subsidie in een langlopende subsidierelatie.

7.2Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:51 van de Awb blijkt dat de ratio van deze bepaling is dat een subsidieontvanger aan een reeks opeenvolgende subsidieverleningen een zeker vertrouwen op hernieuwde subsidiëring voor een aansluitend tijdvak kan ontlenen.n

Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 80

Hierdoor moet op grond van artikel 4:51 van de Awb een redelijke termijn voor afbouw in acht worden genomen bij de beëindiging van de relatie tussen eiseres en het college.

7.3Volgens vaste rechtspraak van de ABRvSn

Bijvoorbeeld de uitspraak van 1 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9097).

dient de redelijke termijn ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. De belanghebbende dient de tijd te worden gegund om de verplichtingen, die hij jegens derden is aangegaan en redelijkerwijs mocht aangaan, op zorgvuldige wijze af te wikkelen. Bij het toetsen van de redelijkheid van de redelijke termijn en afbouwsubsidie tilt de ABRvS zwaar aan langlopende verplichtingen die in het bijzonder zijn aangegaan in verband met de bestaande subsidierelatie. De duur van de subsidierelatie is niet doorslaggevend voor de beoordeling van de redelijke termijn volgens vaste rechtspraak van de ABRvSn

Bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM9682).

.

7.4De rechtbank stelt vast dat het college bij het (primaire) besluit van 21 december 2021 eiseres heeft medegedeeld dat de subsidie per 1 januari 2023 zal worden beëindigd. De datum van dit besluit zal als beginpunt van de redelijke termijn worden aangenomen.

7.5De rechtbank is gezien hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat de geboden termijn van ruim twaalf maanden een redelijke termijn is in de zin van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb.n

Bijvoorbeeld de uitspaak van de ABRvS van 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1159).

De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

8.1Eiseres betoogt dat het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Beëindigen van de langlopende subsidierelatie is volgens eiseres niet evenwichtig en niet noodzakelijk. Bovendien is het geen geschikt middel om het gestelde doel van bezuinigingen te behalen.

8.2De beëindiging van de subsidierelatie op grond van artikel 4:51 van de Awb betreft een discretionaire bevoegdheid. De ABRvS heeft in de uitspraak van 2 februari 2022n

Zie de uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285)

een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Als algemene maatstaf voor (de intensiteit van) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel geldt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van een maatregel moeten worden beoordeeld.

9.1Eiseres heeft aangegeven dat het besluit tot beëindiging van de subsidie voor haar aanzienlijke financiële gevolgen heeft, die het college moet compenseren. De overhead- en personeelskosten ten behoeve van de gemeente Vlissingen zullen niet meer worden gedekt per 1 januari 2023. Dit zal neerkomen op een bedrag van € 184.234,- op jaarbasis, bestaande uit loonkosten, huisvestingskosten, kosten voor de centrale ondersteunende diensten (waaronder de kosten voor de bestuurder en personeelszaken) en facilitaire services (waaronder de afdeling I&A en softwarekosten) bij stopzetting van de subsidie. Eiseres heeft in beroep, laatstelijk ter zitting, een cijfermatige onderbouwing van deze kosten gegeven.

9.2De rechtbank overweegt dat de subsidieverlener in geval van beëindiging van de subsidierelatie niet zonder meer gehouden is aan de subsidieontvanger ook frictiekosten te vergoeden. Voor vergoeding daarvan zal slechts aanleiding bestaan als de omstandigheden van het geval nopen tot het oordeel dat die kosten redelijkerwijs niet (geheel) voor rekening van de subsidieontvanger kunnen worden gelaten. Daarbij speelt onder meer een rol of het aangaan van de verplichtingen, waaruit de kosten voortvloeien, noodzakelijk was voor het uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten.n

Vergelijk de uitspraak van de ABRvS van 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9276) en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 mei 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:3988).

Voor nadeelcompensatie op grond van het zogenaamde égalité-beginsel is plaats, indien de door eiseres gestelde schade als gevolg van de beëindiging van de subsidierelatie zo groot is dat deze buiten het normale maatschappelijke risico valt.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 30 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3633).

9.4Ten aanzien van de kosten voor de centrale ondersteunende diensten en faciliterende services overweegt de rechtbank dat eiseres in 2023 niet langer het maatschappelijk werk in de gemeente Vlissingen verzorgt. Echter, zij verzorgt nog wel het maatschappelijk werk in de gemeenten Middelburg en Veere. Verder is zij in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning nog verbonden aan de gemeente Vlissingen. Dat betekent dat zij een groot deel van de kosten voor de ondersteunende diensten en faciliterende services nog altijd zal moeten maken. Eiseres heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt welk deel van deze kosten specifiek is toe te rekenen aan het maatschappelijk werk in de locatie Vlissingen. Het college is naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden tot vergoeden van de gestelde kosten.

9.5Met betrekking tot de gestelde huisvestingskosten constateert de rechtbank dat eiseres in het cijfermatige overzicht van de frictiekosten heeft aangegeven dat de kosten voor haar bij het beëindigen van de subsidie € 12.772,- zullen bedragen. Het gaat hier om de huur en servicekosten van de locatie aan het [naam locatie] te Middelburg. Eiseres heeft op deze locatie een verdieping gehuurd waar onder meer de afdeling personeelszaken werkzaam is. Nu eiseres na 1 januari 2023 de maatschappelijke dienstverlening in de gemeenten Middelburg en Veere blijft verzorgen en hiervoor ook de locatie [naam locatie] huurt, vallen de kosten voor de huur en servicekosten van deze locatie buiten de frictiekosten.

9.6De rechtbank komt tot de slotsom dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gestelde schade als gevolg van de beëindiging van de subsidierelatie zo groot is dat deze buiten het normale maatschappelijke risico valt. Naar het oordeel van de rechtbank was het college niet gehouden tot het vergoeden van frictiekosten of het verlenen van nadeelcompensatie in verband met het beëindigen van de subsidie per 1 januari 2023.