De Unierechtelijke regels inzake gegevensbescherming staan in de weg aan de Letse regeling op grond waarvan de verkeersveiligheidsautoriteit verplicht is om gegevens die betrekking hebben op strafpunten die aan bestuurders zijn toegekend wegens verkeersovertredingen, toegankelijk te maken voor het publiek. Er is niet aangetoond dat deze regeling noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, namelijk de verbetering van de verkeersveiligheid.
B is een natuurlijke persoon aan wie strafpunten zijn toegekend wegens een of meer verkeersovertredingen. De Ceļu satiksmes drošības direkcija CSDD (directie verkeersveiligheid, Letland) heeft deze strafpunten aangetekend in het nationale register van voertuigen en de bestuurders daarvan.
Op grond van de Letse regeling inzake het wegverkeer (1) is informatie over de aan bestuurders van voertuigen toegekende strafpunten die zijn aangetekend in dat register, toegankelijk voor het publiek en wordt zij door de CSDD verstrekt aan eenieder die erom verzoekt – onder meer aan marktdeelnemers die deze informatie willen hergebruiken – zonder dat de aanvrager hoeft aan te tonen dat hij een specifiek belang heeft bij het verkrijgen van die informatie. Aangezien B twijfelt aan de rechtmatigheid van deze regeling, heeft hij bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland; hierna: „verwijzende rechter”) een beroep tot constitutionele toetsing ingesteld om te laten onderzoeken of die regeling in overeenstemming is met het recht op eerbiediging van het privéleven.
De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat hij bij de beoordeling van dit grondwettelijke recht rekening moet houden met de algemene verordening gegevensbescherming (2) (hierna: „AVG”). Hij heeft het Hof van Justitie dan ook verzocht om de draagwijdte van verschillende bepalingen van de AVG te verduidelijken teneinde vast te stellen of de Letse regeling inzake het wegverkeer verenigbaar is met die verordening.
In zijn arrest, dat is uitgesproken in Grote kamer, oordeelt het Hof dat de AVG in de weg staat aan de Letse regeling. Volgens het Hof is er niet aangetoond dat het – met name voor de verwezenlijking van de door de Letse regering aangehaalde doelstelling de verkeersveiligheid te verhogen – noodzakelijk is om persoonsgegevens te verstrekken die betrekking hebben op strafpunten voor verkeersovertredingen. Daarnaast is het Hof van oordeel dat noch het recht van het publiek op toegang tot officiële documenten noch het recht op vrijheid van informatie de regeling in kwestie rechtvaardigen.
In de eerste plaats is de verwerking van persoonsgegevens die betrekking hebben op strafpunten volgens het Hof een „verwerking van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten” (3) , waarvoor de AVG meer bescherming biedt omdat de gegevens in kwestie bijzonder gevoelig zijn.
In dit verband merkt het Hof om te beginnen op dat het bij informatie over strafpunten gaat om persoonsgegevens en dat de verstrekking door de CSDD van deze gegevens aan derden een verwerking is die binnen de materiële werkingssfeer van de AVG valt. De werkingssfeer van deze verordening is namelijk zeer ruim en die verwerking valt niet onder de uitzonderingen op de toepasselijkheid van die verordening.
Ten eerste valt de verwerking van de persoonsgegevens in kwestie niet onder de uitzondering die inhoudt dat de AVG niet toepasselijk is op een verwerking in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen. (4) Aangenomen moet worden dat deze uitzondering enkel tot doel heeft de verwerking van persoonsgegevens uit te sluiten van de werkingssfeer van die verordening wanneer de betreffende persoonsgegevens worden verwerkt door overheidsinstanties in het kader van activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen of in het kader van activiteiten die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht. Daarbij gaat het met name om activiteiten die tot doel hebben de essentiële functies van de staat en de fundamentele belangen van de samenleving te beschermen. Met activiteiten die verband houden met verkeersveiligheid wordt een dergelijke doelstelling niet nagestreefd, zodat deze activiteiten niet kunnen worden gerekend tot de categorie van activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen.
Ten tweede is de verstrekking van persoonsgegevens betreffende strafpunten evenmin een verwerking die valt onder de uitzondering op grond waarvan de AVG niet geldt voor de verwerking van persoonsgegevens door de op het gebied van strafzaken bevoegde autoriteiten. (5) Het Hof stelt namelijk vast dat de CSDD bij het verstrekken van die gegevens niet kan worden aangemerkt als een „bevoegde autoriteit” in die zin. (6)
Voorts onderzoekt het Hof of de toegang tot persoonsgegevens betreffende verkeersovertredingen, zoals strafpunten, een verwerking vormt van persoonsgegevens betreffende „strafbare feiten” (7) , die een ruimere bescherming genieten. In dit verband constateert het Hof dat dit begrip uitsluitend betrekking heeft op strafbare feiten in strafrechtelijke zin. Hiervoor baseert het Hof zich met name op de totstandkomingsgeschiedenis van de AVG. Dat verkeersovertredingen in het Letse rechtsstelsel worden gekwalificeerd als bestuursrechtelijk bestrafte overtredingen, is evenwel niet beslissend voor de beoordeling of deze overtredingen onder het begrip „strafbaar feit” in strafrechtelijke zin vallen, aangezien het gaat om een autonoom Unierechtelijk begrip dat in de gehele Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd. Nadat het Hof de drie criteria in herinnering heeft gebracht die relevant zijn om te beoordelen of een strafbaar feit van strafrechtelijke aard is – te weten de juridische kwalificatie van het strafbare feit naar nationaal recht, de aard van het strafbare feit en de zwaarte van de sanctie die kan worden opgelegd – oordeelt het dat de verkeersovertredingen in kwestie onder het begrip „strafbaar feit” in de zin van de AVG vallen. Wat de eerste twee criteria betreft, stelt het Hof vast dat zelfs bij strafbare feiten die naar nationaal recht niet als strafbare feiten in strafrechtelijke zin worden gekwalificeerd, uit de aard van het strafbare feit en met name uit het repressieve doel van de sanctie die daarvoor kan worden opgelegd, kan voortvloeien dat het om dergelijke feiten gaat. In het onderhavige geval wordt met de toekenning van strafpunten wegens verkeersovertredingen – net zoals met de andere sancties die wegens verkeersovertredingen kunnen worden opgelegd – onder meer een dergelijk repressief doel nagestreefd. Met betrekking tot het derde criterium merkt het Hof op dat alleen verkeersovertredingen van enige ernst tot gevolg hebben dat strafpunten worden toegekend, zodat dergelijke overtredingen kunnen leiden tot sancties van enige zwaarte. Tevens komt de toekenning van strafpunten doorgaans boven op de opgelegde sanctie en heeft de accumulatie van strafpunten rechtsgevolgen, die zelfs kunnen gaan tot een rijverbod.
In de tweede plaats is het Hof van oordeel dat de AVG zich verzet tegen de Letse regeling waarbij aan de CSDD de verplichting wordt opgelegd om gegevens die betrekking hebben op strafpunten die aan bestuurders van voertuigen zijn toegekend wegens verkeersovertredingen, toegankelijk te maken voor het publiek, zonder dat degene die om toegang verzoekt hoeft aan te tonen dat hij een specifiek belang heeft bij het verkrijgen van die gegevens.
In dit verband beklemtoont het Hof dat de met de Letse regeling beoogde verhoging van de verkeersveiligheid een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang is, zodat de lidstaten verkeersveiligheid kunnen aanmerken als een „taak van algemeen belang”. (8) Vast staat evenwel niet dat de Letse regeling voor het verstrekken van persoonsgegevens betreffende strafpunten noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel. De Letse wetgever beschikt namelijk over een groot aantal actiemogelijkheden waarmee hij dat doel had kunnen bereiken door het gebruik van andere middelen, die minder inbreuk maken op de grondrechten van de betrokken personen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de gevoeligheid van gegevens betreffende strafpunten en met het feit dat de openbaarmaking ervan in ernstige mate inbreuk kan maken op het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, omdat de openbaarmaking van die gegevens kan leiden tot maatschappelijke afkeuring en tot stigmatisering van de betrokken persoon.
Voorts is het Hof van oordeel dat deze twee grondrechten, gelet op de gevoeligheid van de gegevens in kwestie en de ernst van de inbreuk die op deze grondrechten wordt gemaakt door de openbaarmaking van die gegevens, zowel primeren op het belang dat het publiek heeft bij toegang tot officiële documenten – zoals het nationale register van voertuigen en de bestuurders daarvan – als op het recht op vrijheid van informatie.
In de derde plaats oordeelt het Hof – om dezelfde redenen – dat de AVG aan de Letse regeling ook in de weg staat voor zover de CSDD daarbij wordt gemachtigd om gegevens die betrekking hebben op strafpunten die aan bestuurders van voertuigen zijn toegekend wegens verkeersovertredingen, te verstrekken aan marktdeelnemers die deze gegevens willen hergebruiken en openbaar willen maken.
In de vierde en laatste plaats preciseert het Hof dat het beginsel van voorrang van het Unierecht zich ertegen verzet dat de verwijzende rechter de rechtsgevolgen van de naar het oordeel van het Hof met het Unierecht onverenigbare Letse regeling – waartegen bij hem beroep is ingesteld – handhaaft tot de datum waarop hij definitief uitspraak doet.
(1) Artikel 14(1) , lid 2, van de Ceļu satiksmes likums (wet betreffende het wegverkeer) van 1 oktober 1997 (Latvijas Vēstnesis, 1997, nr. 274/276).
(2) Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (PB 2016, L 119, blz. 1).
(3) Artikel 10 AVG.
(4) Artikel 2, lid 2, onder a), AVG.
(5) Artikel 2, lid 2, onder d), AVG.
(6) Artikel 3, punt 7, van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB 2016, L 119, blz. 89).
(7) Artikel 10 AVG.
(8) Op grond van artikel 6, lid 1, onder e), AVG is een verwerking van persoonsgegevens rechtmatig indien zij „noodzakelijk [is] voor de vervulling van een taak van algemeen belang”.
