Data voor mobiliteitsvraagstukken

Het beheer van regionale wegen en vaarwegen vormt een belangrijke taak van provincies. Zij ontwikkelen beleid voor mobiliteitsvraagstukken, met doelen als verkeersveiligheid, doorstroming en leefbaarheid. Datatechnologie kan hieraan een bijdrage leveren onder de noemer 'slimme mobiliteit'. In het kader van het rapport 'Data doorzien - Ethiek van de digitale transitie in de Nederlandse provincies' keken we naar pilots en experimenten rondom slimme mobiliteit in de provincie Noord-Holland. Deze casus illustreert de veranderende rol van de provinciale overheid, evenals de maatschappelijke en ethische kwesties die met slimme mobiliteit samenhangen. Chris de Veer, strategisch adviseur Smart Mobility bij de provincie Noord-Holland, vertelde voor ons onderzoek over het opzetten van pilots en het uitbreiden van succesvolle Smart Mobility-projecten.

5 september 2019

Artikel

Het beheer van regionale wegen en vaarwegen vormt een belangrijke uitvoerende kerntaak van de provincie. De provincie Noord-Holland beschrijft in haar Omgevingsvisie NH2050 dat de behoefte aan mobiliteit verder toeneemt en verplaatsingspatronen steeds diffuser worden. Deze groei in mobiliteit beïnvloedt de leefomgeving, de veiligheid en het klimaat. Om mobiliteitsvraagstukken het hoofd te bieden, kan de provincie beleid ontwikkelen voor het uitbreiden of aanpassen van regionale OV-systemen, het investeren in fietsvoorzieningen, zorgen voor aanleg van nieuwe provinciale (vaar)wegen, en verplaatsingspatronen beïnvloeden via ruimtelijke ordening (idem). De provincie Noord-Holland is in dit kader ook actief op het gebied van ‘Smart Mobility’. De provincie richt zich daarbinnen op vier thema’s:

Data
Infrastructuur (digitaal en fysiek, bijvoorbeeld verkeersborden in een digitaal bestand dat uit te lezen is door slimme auto’s)
Voertuigtechnologie
Mobiliteit als dienst

Digitalisering in mobiliteit

Robotica, Internet of Things, persuasieve technologie en kunstmatige intelligentie zijn sleuteltechnologieën die op het gebied van mobiliteit hoge verwachtingen scheppen. Smart mobility kan bijdragen aan beleidsdoelen als verkeersveiligheid, doorstroming en leefbaarheid. De provincie Noord-Holland kijkt daarbij naar slimme technologie in voertuigen, en slimme technologie in de infrastructuur. Andere aspecten van Smart Mobility binnen de provincie zijn mobiliteit aanbieden als dienst, bijvoorbeeld via apps. Via smartphones en andere databronnen komen nieuwe digitale gegevens beschikbaar over reizigers, verkeersomstandigheden en de omgeving. Met deze gegevens is het mogelijk reizigerspatronen nauwkeuriger in kaart te brengen en te voorspellen. De provincie Noord-Holland kan met deze gegevens het verkeer niet alleen beter volgen, maar ook proactief gaan sturen. Ze ziet daarbij diverse vragen opkomen over wie welke data krijgt, wat de kwaliteit van data is, hoe de overheid daarop moet of kan sturen, en wie straks ‘in control’ is. Chris de Veer: ‘Het is heel belangrijk om ook de risico’s te verkennen, want we zitten vaak nog in een euforiefase over wat er kan met data. We moeten nog expertise ontwikkelen. Dat kan door in de praktijk met partijen aan de slag te zijn: proefondervindelijk, landelijk en internationaal ervaringen te delen.’

Digitalisering van verkeersgegevens

Ter voorbereiding op nieuwe vormen van mobiliteit, zoals een (deels) zelfrijdende auto die kan communiceren met de weg, lopen binnen de provincie Noord-Holland diverse pilots om verkeersinformatie te digitaliseren. De borden langs alle wegen moeten digitaal in kaart gebracht worden, zodat slimme auto’s weten hoe hard ze mogen rijden, of wat de voorrangssituatie is. Maar ook vanuit beheeroogpunt is het van belang dat de provincie zicht heeft op de verkeersborden. De data zijn echter niet eenvoudig accuraat en up-to-date te krijgen, zeker niet bij wegwerkzaamheden. Chris de Veer: ‘We probeerden alle maximumsnelheden op onze wegen boven tafel te krijgen, maar dat bleek heel ingewikkeld. Het verandert vaak. Soms werd een ander bord geplaatst, en werd dat niet doorgegeven. Vanuit de provincie hebben we een coördinerende rol, we moesten gemeenten achter de broek aan zitten. Daar moeten we ons als provincie misschien wel hard maken voor landelijke wetgeving.’ Voor de provincie leidt digitalisering van verkeersgegevens zo tot nieuwe vragen over de rol van de provincie. Mobiliteit bestaat steeds vaker uit informatieketens, waarin verschillende partijen, ook de provincie, gegevens leveren of inwinnen. Nu komt de vraag op wie zicht heeft op deze informatieketens, en wie toeziet op die gegevens. Welke gegevens heeft de provincie nodig om haar taak als wegbeheerder in het digitale tijdperk goed uit te voeren? Welke voorwaarden gelden bij het inwinnen van data rondom de weg, en wat zijn daarbij de uitgangspunten? Chris de Veer: ‘De overheid krijgt een hele andere rol. Toezicht wordt belangrijker, op data en algoritmen. Zeker als je echt even verder denkt, aan zelfrijdende auto’s. Die komen van de snelweg af en moeten van 100 km/u naar 50 km/u, hoe wordt dat geregeld? Volgen de auto’s de remweg van de auto die toevallig vooraan rijdt? Of willen we een algoritme met een snelheidsvermindering, die comfortabel aanvoelt? Daar wordt nog niet over gesproken.’ De vraag over nieuwe rollen van de overheid, bijvoorbeeld op het gebied van toezicht op data en algoritmen, speelt ook bij high definition mapping. Dat is nauwkeurige topologie, tot op de millimeter. Op welke manier kan de provincie zorgen dat de kwaliteit van gegevens gewaarborgd is? Welke rol speelt de markt, en in hoeverre moet de overheid taken op zich nemen? Chris de Veer: ‘Als je het meteen goed wilt doen, moet het landelijk beschikbaar komen. Als wij het als provincie naar ons toe trekken, hoe zorgen we dat iedereen doet wat ze moeten doen, met de juiste kwaliteit? Als we het aan de markt overlaten, kan er inefficiëntie ontstaan: in het slechtste scenario kloppen de bestanden niet en rijdt bij wijze van spreken iedereen de berm in.’

Nieuwe verdienmodellen

Door de digitalisering van verkeersgegevens ontstaan er ook nieuwe verdienmodellen. Een bedrijf dat verkeersborden plaatst, kan nu niet alleen de fysieke borden verkopen, maar bijvoorbeeld ook de data over deze borden. De provincie bleek daardoor dubbel te betalen. Door zicht te krijgen op mogelijke toekomstige verdienmodellen, kan de provincie anticiperen en onderhandelen over gunstigere levervoorwaarden. De vraag over toekomstige verdienmodellen speelt ook bij verkeersomleidingen, of bij de begeleiding van verkeersstromen, bijvoorbeeld bij zogenaamde ‘triples’ in het Arenagebied. Wanneer er tegelijkertijd een voetbalwedstrijd, een concert in ZiggoDome en in AFAS Live is, dan zijn er 100.000 mensen in dat gebied. De vele bezoekers moeten op een ordelijke en snelle manier het gebied uit worden geleid. Een mogelijkheid is het koppelen van parkeerplaatsen aan auto’s. De angst voor een toekomstig datamonopolie zit dit echter in de weg. Op welke manier kan de provincie samen met andere overheden gunstige voorwaarden creëren die zekerheid bieden aan bedrijven en de beleidsdoelen van overheden? Chris de Veer: ‘Eigenaren en beheerders van parkeergarages zijn huiverig om hun data te delen. Zij willen niet dat er een monopolist ontstaat: een soort booking.com voor parkeergarages’. Een andere mogelijkheid is een melding van serviceproviders, zoals ‘ga hier of daar tegen een gereduceerd tarief een kopje koffiedrinken, dan kun je zo zonder in de rij te staan weg’. Dan kunnen deze partijen verdienen aan de boodschap/advertentie over de koffie.'

Digitalisering van de auto en de weg

De trend richting een zelfsturende auto is volop in ontwikkeling. Het is onduidelijk of die ooit volledig zelfstandig op de weg zal rijden. De leider in deze industriebranche, Waymo, belooft dit niet langer. Bovendien besloot Uber eind vorig jaar, na diverse ongelukken en het intrekken van testlicenties, om zich niet langer te richten op de zelfrijdende auto. Het bedrijf wil nu het platform worden voor micromobiliteit: elektrische steps, fietsen, scooters, alles wat je nodig hebt om je te verplaatsen in de stad. De ontwikkeling richting een zelfsturende auto is dus een onzeker pad. Tegelijkertijd komt er steeds meer slimme voertuigtechnologie om het rijden te ondersteunen. De systemen baseren zich op objecten of kenmerken op de weg: bijvoorbeeld de wegmarkering, stoplichten of verkeersborden. Dat werkt niet vlekkeloos. Bij laagstaande zon hebben de camera’s bijvoorbeeld moeite om de wegmarkering te herkennen. Dat was de oorzaak van recente ongelukken met zelfrijdende auto’s. De provincie Noord-Holland bekijkt wat zij kan doen om de slimme auto veilig te laten rijden, bijvoorbeeld door de weg slimmer te maken. Er lopen projecten om chips in de weg en busstoplichten te plaatsen, die met de slimme systemen in de auto kunnen communiceren. De camera’s in de bussen herkenden deze ‘negenogen’ namelijk niet. Deze combinatie van slimme technologie in de auto en in de weg, zogenaamde ‘coöperatieve systemen’ is het ‘ontwikkelingspad’ van Nederland. De proef was succesvol en wordt nu in Nederland verder geïntroduceerd. De combinatie van slimme technologie in de auto en in de weg betekent echter ook een verandering van verantwoordelijkheden. Het functioneren van de slimme weg valt onder de verantwoordelijkheid van de wegbeheerder. Zo wordt de provincie dus medeverantwoordelijk voor het functioneren van de auto. Dat roept vragen op over aansprakelijkheid van de provincie (we gaan hier in de volgende paragraaf dieper op in), maar ook over toekomstige onderhoudskosten. De provincie kijkt wat zij kan doen om de auto te laten rijden. Daarnaast is het echter ook van belang om te kijken wat de auto kan doen om de beleidsdoelen van de provincie te halen op het gebied van veiligheid, doorstroming en duurzaamheid.

Datagedreven beheer van de infrastructuur

Op het gebied van verkeersmanagement en Smart Mobility, gebeurt al veel met data en nieuwe technologie, maar er wordt over het algemeen nog weinig proactief op de technologische ontwikkelingen ingespeeld. Het Datalab onderzoekt daarom op welke terreinen de inzet op datagebied kan worden geïntensiveerd. Predictive maintenance is hier een voorbeeld van. Op dit moment zijn de processen voor beheer en onderhoud vrij star. Er is wel enig maatwerk, maar het asfalt wordt in een vaste cyclus vernieuwd en er zijn vaste momenten om de metaalmoeheid te meten. Kasper de Rooy: ‘Op bruggen, sluizen en andere objecten is veelal al apparatuur aanwezig die allerlei variabelen meet. Bij een brug in beheer van de provincie analyseren we deze gegevens nu ook. Sensoren houden o.a. informatie bij over temperatuurontwikkeling, drukontwikkeling en trillingen in de brug, hoe lang de brug open en dicht staat. In de volgende stap binnen de pilot bekijken we of er aanvullende sensoren nodig zijn, bijvoorbeeld over weersinvloeden.’ De provincie werkt samen met een externe partij die kennis heeft van het beheer van infrastructuurobjecten. De verwachting is dat datagedreven werken het mogelijk maakt om storingen voor te zijn. Gezien de korte looptijd van drie tot vier maanden zal er geen voorspellend model zijn, maar wordt wel duidelijk welke inzichten sensordata geven. Dit biedt beheerders al waardevolle informatie om proactiever te gaan werken. Kasper de Rooy: ‘Predictive maintenance draait vooral om efficiëntie en kostenbesparing. Daar is doorgaans niemand op tegen. Als we er met betere monitoring voor kunnen zorgen dat burgers minder vaak voor een storing staan, is dat alleen maar positief. Toch zullen vragen moeten worden uitgediept over: wie levert de technologie, wie is eigenaar van de data en hoe zit het met intellectueel eigendom? Op dit moment is de provincie met verschillende partijen aan het experimenteren, en zien we dat op dit terrein nog weinig partijen echt van de hoed en de rand weten.’

Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties

Door digitalisering komt een steeds grotere stroom van gegevens beschikbaar, naarmate apps, voertuigtechnologie en slimme infrastructuur meer informatie met elkaar uitwisselen. Dit kan gaan over data in de auto (rijgedrag, remweg, remtijd, snelheid e.d.), de omstandigheden op de weg of over verkeerspatronen. Deze gegevens maken nieuwe toepassingen mogelijk, maar leiden ook tot vragen over bescherming van persoonsgegevens, bijvoorbeeld van automobilisten of reizigers. Welke gegevens wil en mag de provincie gebruiken, en voor welk doel? En hoe zit dat met andere partijen, zoals verzekeraars, navigatiebedrijven en politie? In het verleden bleek dat het naleven van de regelgeving rondom persoonsgegevens nog niet betekent dat reizigers of automobilisten het gebruik van hun data altijd accepteren. In 2011 ontstond er ophef over het doorverkopen van geanonimiseerde data over rijsnelheden van automobilisten door TomTom aan de politie. Die gebruikte ze om er de plaatsing van flitspalen op af te stemmen. Deze werkwijze was wettelijk toegestaan en werd vermeld in de gebruiksvoorwaarden, maar veel automobilisten waren het niet eens met de manier waarop ‘hun’ data werden hergebruikt. Inmiddels zijn er diverse organisaties, zoals de ANWB, die zich zorgen maken over de data die slimme auto’s verzamelen en de toe-eigening daarvan door autofabrikanten. Met het initiatief ‘My Car, My Data’ pleiten ANWB en zusterorganisaties voor meer wettelijke bescherming voor voertuigdata. Welke positie kiest de Provincie Noord-Holland? In de praktijk ligt ook function creep op de loer: de data worden ingezet voor andere doeleinden dan oorspronkelijk bedoeld. Bij de Automatische Nummerplaatregistratie (ANPR) bleek dat de camera’s niet alleen werden gebruikt om zware criminelen op te sporen, maar dat de politie een convenant sloot met de Belastingdienst om de gegevens te gebruiken voor belastingcontroles. De provincie Noord-Holland kreeg hiermee te maken in een onderzoek naar ov-knooppunten. Data van reizigers werden ineens gebruikt voor een ander doel: reizigers vragen naar hun ervaring over hun reisbestemming. Welke gegevens wil de provincie verzamelen over reizigers, welke niet? Chris de Veer: ‘Het bureau gebruikte gegevens van de telecomprovider om te kijken waar mensen waren geweest. Die mensen kregen een berichtje: “u bent op dat station geweest, wat vond u er van?” Daar was geen toestemming voor gegeven. Je wilt geen overheid zijn die als Big Brother opereert. Je moet je afvragen of je die kant wel op wil.’

Autonomie

Met de opkomst van het Internet of Things en persuasieve technologie, wordt het mogelijk om gedrag van verkeersdeelnemers meer te sturen. In een auto kan bijvoorbeeld een sensor zitten die aangeeft dat de brandstof bijna op is. Vervolgens verschijnt op de voorruit van de auto de route naar het dichtstbijzijnde pompstation. Handig voor gebruikers, en voor bedrijven. Het algoritme zou bijvoorbeeld zo ingericht kunnen worden dat ze de route toont naar de dichtstbijzijnde pomp van het bedrijf dat het meest betaalt aan de ontwerper van het algoritme. Digitaal sturen roept daarom vragen op over hoe ver technologische beïnvloeding mag gaan, en hoe dat zo eerlijk mogelijk gebeurt.

Veiligheid en aansprakelijkheid

In de ontwikkeling van de zelfsturende auto is het waarborgen van de verkeersveiligheid een van de meest prominente vraagstukken. Verkeersongevallen, ook met slimme auto’s, blijven onvermijdelijk. Er lopen daarom discussies over wie verantwoordelijk is als er een ongeluk gebeurt. Voor auto’s zijn momenteel risico’s, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden afgedekt in een complex stelsel van rijbewijzen, verzekeringsplichten, RDW-testen, AP-keuringen, wegbeheer, e.d. De komst van slimme technologie in auto’s en wegen kan gaan zorgen voor verschuivingen. In zogenaamde ‘coöperatieve systemen’ hangt het functioneren van de slimme auto deels af van slimme systemen in de weg. Een ongeluk kan ook komen door een defect in een ‘wegkantsysteem’. Om in de toekomst vast te kunnen stellen wie of wat bijgedragen heeft aan het ongeluk, is informatie nodig over welke gegevens van de wegkant naar de auto zijn gestuurd, en vice versa, en over de reactie van de bestuurder. Dat kan via een elektronische datarecorder. Maar hoe verhoudt zo’n systeem zich tot de privacy van bestuurders? Welke gegevens worden vastgelegd? Wie kan het inzien, en onder welke voorwaarden? Van het Europese eCall systeem, ingevoerd in 2018, heeft het Europese Parlement besloten dat dit systeem een ‘slapend bestaan’ moet leiden. Het komt pas in actie zodra er een ongeluk plaatsvindt. Het bevat informatie over de plek van het ongeluk, de rijrichting, het aantal inzittenden, het type voertuig en het type brandstof. De vraag is of dit in de toekomst ook zo blijft, aangezien een actieve datarecorder kan helpen bij het vaststellen van aansprakelijkheid. Mogelijk leidt dat in de toekomst tot een nieuwe politieke afweging, waarbij privacy van automobilisten, en het kunnen aantonen van wie verantwoordelijk is, opnieuw gewogen worden.

Conclusie

Dit artikel laat zien dat de beleidspraktijk op het gebied van mobiliteit door de inzet van data en digitale technologie ingrijpend aan het veranderen is. We zagen ontwikkelingen rondom technologie in de auto, slimme technologie in de weg en digitalisering van verkeersinformatie (zoals verkeersborden, maximumsnelheden, high definition mapping e.d.). De provincie bereidt zich via deze trajecten voor op slimme auto’s en zelfrijdende auto’s. Deze kunnen mogelijk zorgen voor een betere doorstroming, betere verkeersveiligheid en minder CO2-uitstoot, maar dat lukt alleen als de provincie daar actief op stuurt en tijdig verkent aan welke eisen de digitale infrastructuur moet voldoen. Als hoeder van publieke waarden, zoals verkeersveiligheid, is een actieve opstelling van de provincie in haar rol als wegbeheerder van belang, om grip te krijgen op diverse maatschappelijke, ethische en politieke vragen. Net als bij natuurbeleid, zien we bij mobiliteit een verbreding van de rol van de provincie. Zij is niet langer alleen beheerder van de fysieke infrastructuur, maar wordt nu ook beheerder van de digitale provinciale infrastructuur en soms ook van de bijbehorende data. Op dit moment hebben provincie en andere betrokken partijen nog onvoldoende zicht op wat dit in de praktijk gaat betekenen. Welke verantwoordelijkheden heeft de provincie voor het functioneren van digitale sensoren in de weg, of de kwaliteit en het up-to-date houden van digitale verkeersinformatie, zoals verkeersborden, of straks high definition mapping? Waar raken provinciale verantwoordelijkheden aan die van andere partijen? De provincie opereert momenteel in deze innovatietrajecten binnen een netwerk van vele partijen, met verschillende verantwoordelijkheden, waarbij er veel aandacht is voor het technologische functioneren van de digitale infrastructuur. Krijgen andere vraagstukken, zoals de verdeling van verantwoordelijkheden, voor beheer, standaardisatie en kwaliteit van digitale infrastructuur en verkeersinformatie voldoende aandacht? Hoe kan de provincie mede vorm en richting geven aan deze ontwikkelingen? Welke mogelijkheden bieden onderzoeksfinanciering, inkoopvoorwaarden, samenwerking, deelname aan standaardisatiefora om te sturen op realisatie van de beleidsambities van de provincie? Dit artikel is ook te vinden in de dossiers Internet of Things en Big Data bron: Rathenau Instituut