De COVID-19 crisis heeft meer dan ooit het belang onderstreept van online communicatie en een goede telecommunicatie-infrastructuur die al deze communicatie en data moet kunnen verwerken. Connectiviteit is essentieel. Het verbeteren van de connectiviteit is één van de doelstellingen van de nieuwe Europese Telecomcode die op 20 december 2018 in werking is getreden. De implementatie van deze Telecomcode in de Nederlandse Telecommunicatiewet dient binnen twee jaar, dus uiterlijk op 21 december 2020 te zijn gerealiseerd. Het is dus tijd om de balans op te maken.
Deze blog is door Prof. G.P. (Gera) van Duijvenvoorde geschreven op persoonlijke titel.
De nieuwe Telecomcode heeft een lange voorgeschiedenis. De eerste stappen in de herziening van het Europese telecomkader werden al in 2013 door commissaris Kroes gezet met een voorstel voor een Connected Continent (1), maar er kon geen politiek compromis worden bereikt over deze herziening. Wel werd er overeenstemming bereikt over het reguleren van twee onderwerpen, namelijk netneutraliteit en roaming. Met een verordening die rechtstreeks van toepassing is in de lidstaten, kon vergaande harmonisatie op deze twee terreinen worden bereikt (2). Roaming-tarieven werden stapsgewijs verlaagd en netneutraliteit werd stevig verankerd, alhoewel er nog wel discussies waren over de uitleg van de verordening. Daarvoor zijn de richtsnoeren van Berec (3) de gezamenlijke nationale telecommunicatietoezichthouders, behulpzaam. Op 11 juni 2020 zijn de laatste richtsnoeren verschenen, waarin een uitvoerige uitleg wordt gegeven aan de netneutraliteitsverordening en daarmee ook houvast aan toezichthouders en aanbieders.
In 2016 werd opnieuw gestart met een herziening van de Europese telecomregels. Ambitieus werd gesproken van een Europese Elektronische Communicatie Code of Telecomcode. De Telecomcode, zoals deze op 11 december 2018 werd vastgesteld, is echter geen verordening, maar één richtlijn waarin vier van de vijf richtlijnen uit het telecomkader worden samengevoegd. De ePrivacy-richtlijn valt erbuiten en wordt separaat herzien. Tegelijkertijd met de Telecomcode werd een verordening gepubliceerd waarbij de bevoegdheden van Berec worden uitgebreid en aangesloten bij de nieuwe taken van Berec in de Telecomcode (4). Naast een vereenvoudiging van de richtlijnen werd de noodzaak gevoeld om de Telecomcode meer ondersteunend te laten zijn aan de connectiviteitsdoelstelling in de actieplannen ten behoeve van het creëren van een Europese Gigabit Society (5). Dit programma wil bereiken dat alle Europese huishoudens – ook in rurale gebieden – toegang hebben tot internetaansluitingen met ten minste 100 Mb per seconde datasnelheid. Het regelgevend kader moet bijdragen aan deze doelstelling en, bijvoorbeeld, de aanleg van geavanceerde elektronische communicatienetwerken, zoals glasvezelnetwerken, en de innovatie van mobiele netwerken, zoals met 5G, stimuleren.
De herziening van de Telecomcode voorziet in een gecombineerde inzet van diverse reguleringsinstrumenten om de doelstellingen te bereiken (6). Zo krijgen nationale toezichthouders meer mogelijkheden om informatie over de uitrol van glasvezel bij aanbieders op te vragen, zodat er ook kan worden bekeken of er regio’s zijn die verstoken kunnen blijven van een geavanceerd telecommunicatienetwerk. Daarnaast blijft het uitgangspunt in de Telecomcode dat er concurrentie moet worden bereikt op de markt. Als er sprake dreigt van onvoldoende concurrentie dan is het mogelijk voor nationale toezichthouder om ex ante in te grijpen. Dat betekent dat aan aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht verplichtingen kunnen worden opgelegd, bijvoorbeeld om hun netwerken open te stellen. De Telecomcode beoogt een kader te creëren om de noodzakelijke investeringen in netwerken te stimuleren door voorspelbare regels, maar ook door bij het opleggen van verplichtingen meer ruimte te bieden aan aanbieders om, bijvoorbeeld, gezamenlijk te investeren in een netwerk. Wanneer daarbij randvoorwaarden in acht worden genomen, dan kunnen aanbieders profiteren van een verlichting van de regulering. Ook kunnen aanbieders, zoals de exploitanten van een glasvezelnetwerk, die uitsluitend op groothandelsmarkten (wholesalemarkten) actief zijn in aanmerking komen voor een verlichting van regulering. Al met al wordt in het nieuwe kader gezocht naar een balans tussen concurrentie, investeringen en innovatie, en wordt getracht te bereiken dat eindgebruikers, zoals consumenten, ook op de langere termijn kunnen profiteren van innovaties in netwerken, en verbeteringen in connectiviteit. De Telecomcode adresseert voorts specifieke consumentenbelangen, zoals het overstappen naar andere aanbieders van internettoegang, ook wanneer een bundel van diensten wordt afgenomen. Consumentenrechten worden tevens verruimd naar kleinere ondernemingen.
De implementatie in de Nederlandse wetgeving verloopt in twee stappen.
Op 2 juni 2020 werd door de Eerste Kamer als hamerstuk een wetsvoorstel (7) aangenomen dat vooruitlopend op de algemene implementatie alvast drie onderwerpen regelt: het verder verlagen van overstapdrempels, toegang bij replicatiebelemmeringen en het onderzoek naar het geografisch bereik van netwerken.
Allereerst wordt met de aanpassing van de invoeging van 7.2c Telecommunicatiewet bereikt dat het overstappen naar een andere aanbieder van een internettoegangsdienst, bijvoorbeeld door e-mail forwarding, wordt bevorderd. Tegelijkertijd wordt het voorkomen van misbruik tegengegaan door de eis van een schriftelijke overeenkomst in het toegevoegde artikel 7.2b op te nemen. Ook micro- en kleine ondernemingen en ondernemingen zonder winstoogmerk profiteren van de overstapregels.
In de tweede plaats betreft de implementatie de zg. replicatiebelemmeringen. Replicatiebelemmeringen verwijzen naar een situatie dat er economische of fysieke beperkingen zijn om kabels of bijbehorende faciliteiten aan te leggen, zodat deze niet repliceerbaar zijn voor een aanbieder die zelf een netwerk wil aanleggen. In deze situatie kan Autoriteit Consument & Markt (ACM) een toegangsverplichting tot (delen van) netwerken opleggen. Een dergelijke verplichting kan in principe aan iedere onderneming (met uitzondering van kleinschalige lokale netwerken) worden opgelegd, dus niet alleen aan aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht. Deze toegang, opgenomen in art. 6.3 Telecommunicatiewet wordt dan ook symmetrische toegang genoemd.
In de derde plaats wordt aan hoofdstuk 18 Telecommunicatiewet een bepaling toegevoegd op basis waarvan de Minister van EZK ten behoeve van het uitvoeren van een geografisch onderzoek naar het bereik van elektronische communicatienetwerken informatie kan inwinnen bij een aanbieder, zodat bijvoorbeeld een integrale kaart kan worden gemaakt van alle netwerken, de capaciteit van de netwerken per huishouden en de mobiele netwerkdekking.
Het leeuwendeel van de implementatie vindt evenwel plaats via een wetsvoorstel Implementatie Telecomcode (8) dat in 2019 werd geconsulteerd, maar waarvan het formele wetgevingstraject nog niet is gestart. Dit wetsvoorstel zal leiden tot een aanpassing van de Telecommunicatiewet op een groot aantal punten. Zo zal dan ook de reikwijdte van de Telecommunicatiewet worden verbreed, waardoor niet alleen telecommunicatie-aanbieders maar over-the-top aanbieders, zoals Google en Skype, onder de reikwijdte gaan vallen. Daarnaast wordt een invulling gegeven aan nieuwe verplichtingen die aan telecommunicatieaanbieders kunnen worden opgelegd en waarbij rekening wordt gehouden met afspraken over mede-investeringen of over migratie van oude, legacy-infrastructuur naar nieuwe infrastructuren, zoals de migratie van kopernetwerken naar glasvezelnetwerken.
De komende maanden zal het wetgevingstraject voortvarend moeten worden opgepakt om de Telecomcode tijdig te implementeren in de Telecommunicatiewet. Het is van belang om ook in Nederland een regelgevend kader te hebben dat de connectiviteitsdoelstelling ondersteunt, investeringen in netwerken aanmoedigt en eindgebruikersbelangen behartigt. De keuze om slechts een zeer beperkt aantal onderwerpen met prioriteit te implementeren is ongelukkig geweest: niet alleen is onduidelijk waarom de andere onderwerpen uit de Telecomcode minder prioriteit hebben, maar ook verstoren dergelijke ad hoc initiatieven de consistentie in de regelgeving en zetten zij de voortgang van de integrale implementatie onder druk. Het risico bestaat dat nieuwe ad hoc aanpassingen, zoals het recente voorstel voor een COVID-19 aanpassing van de Telecommunicatiewet (9), op basis waarvan telecommunicatieaanbieders kunnen worden verplicht gegevens aan het CBS te verstrekken, het tempo van implementatie verder kunnen gaan vertragen. Dat is zuur omdat juist deze crisis heeft aangetoond hoe belangrijk het is om online met elkaar verbonden te zijn en dat een toereikend regelgevend kader om de connectiviteit ook op de lange termijn te waarborgen cruciaal is.
(1) COM(2013)627 def. Van 11 september 2013.
(2) Verrordening (EG) Nr. 2015/2120 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 tot vaststelling van maatregelen betreffende open-internettoegang en tot wijziging van Richtlijn 2002/22/EG inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten en Verordening (EU) Nr. 531/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2012 betreffende roaming op openbare mobiele communicatienetwerken binnen de Unie, PbEU 2015, L 310 (Verordening open-internettoegang, of Netneutraliteitsverordening genoemd).
(3) Body of European Regulators for Electronic Communications, in het Nederlands het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie
(4) Verordening (EG) 2018/1971 tot instelling van het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau), tot wijziging van Verordening (EU) 2015/2120 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1211/200, PbEU 2018, L 321/1.
(5) ‘Connectivity for a Competitive Digital Single Market - Towards a European Gigabit Society’, COM(2016) 591 final.
(6) Zie een uitgebreider overzicht van de inhoud hiervan G.P. van Duijvenvoorde, P.C. Knol, Een nieuw telecomkader: het Europees wetboek voor elektronische communicatie, NTER 2019, afl. 1-2, 33-43.
(7) Wet van 11 juni 2020 tot wijziging van de Telecommunicatiewet in verband met de implementatie van de onderdelen van richtlijn (EU) 2018/1972 die betrekking hebben op toegangsregulering in geval van replicatiebelemmeringen, het overstappen van telecomaanbieder en het vorderen van inlichtingen ten behoeve van een geografisch onderzoek naar het bereik van elektronische communicatienetwerken. Stb. 2020, 199. De wet treedt op 21 december 2020 in werking.
(8) Voorstel Implementatie Telecomcode, Wijziging van de Telecommunicatiewet implementatie implementatie van Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek van Electronische communicaite (Implementatie Telecomcode), te raadplegen via https://www.internetconsultatie.nl/telecomcode (consultatie).
(9) Tijdelijke wet informatieverstrekking RIVM i.v.m. COVID-19, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 479, nr. 2, NvW, nr. 8, op basis wordt voorgesteld een nieuw art. 14.7 aan de Telecommunicatiewet toe te voegen.
