Identificatie onzorgvuldig
Bij een demonstratie van Greenpeace en Extinction Rebellion op een beveiligd deel van Schiphol, werden op 5 november 2022 zo’n 400 demonstranten door de Koninklijke Marechaussee (KMar) aangehouden. Op 12 januari 2024 oordeelt het Openbaar Ministerie (OM) dat de wettelijk verplichte identificatie bij aanhouding onzorgvuldig heeft plaatsgevonden (1). Van 64 personen is de juistheid van de identificatie niet meer vast te stellen. Het kan dus zijn dat de identificatie in die gevallen onjuist is. In 9 gevallen staat vast dat de identificatie onjuist of twijfelachtig is. De laatste jaren kwamen dergelijke massale aanhoudingen vaker voor (2). Daarbij zijn door de politie tot 1.600 mensen tegelijk aangehouden.
Hoe identificeerde de KMar de demonstranten?
Het merendeel van de demonstranten werkte niet mee aan de wettelijk vereiste identificatie, of had maatregelen genomen om identificatie tegen te gaan. Zij wilden hun personalia niet geven, hadden geen identiteitsbewijs bij zich of hadden hun vingertoppen bewerkt zodat er geen vingerafdrukken konden worden afgenomen. Daarbij had de KMar op grond van de wet slechts beperkt tijd om hun identiteit vast te stellen (3). Wel was het gelukt om van de aangehouden demonstranten een gelaatsfoto te maken. De KMar heeft achteraf geprobeerd om de demonstranten te identificeren onder andere met behulp van die gelaatsfoto en gezichtsherkenningssoftware, andere politie-informatie en vergelijking met foto's uit open bronnen, zoals social media. Ook zijn vingerafdrukken gebruikt.
Onterecht aangemerkt als verdachte
Een aantal aangehouden en geïdentificeerde personen heeft een waarschuwingsbrief van het OM gekregen. Daarin stond dat ze bij de demonstratie aanwezig waren en een misdrijf hebben begaan. Dat bleek niet in alle gevallen te kloppen. Acht beschuldigden zeggen dat ze die dag ergens anders waren. Aan zeven personen heeft het OM excuses aangeboden omdat na onderzoek bleek dat ze onterecht als verdachte zijn aangemerkt. Het onderzoek naar de achtste persoon loopt nog.
Waarom is zorgvuldige identificatie belangrijk?
Als verdachte aangemerkt worden, zonder daadwerkelijk bij strafbare feiten betrokken te zijn geweest, kan een enorme impact op mensen hebben. Een zorgvuldige identificatie in de rechtshandhaving dient echter ook nog andere doelen, zoals het hebben van zekerheid over de identiteit van een getuige, het vermijden dat plaatsvervangers een gevangenisstraf voor een ander uitzitten en kunnen optreden tegen strafbare gedragingen van personen die zich online schuilhouden achter een pseudoniem.
Maar wat is identificatie nu eigenlijk?
De regelgeving geeft geen definitie van identificatie, maar uit regelgeving en gebruik van het begrip in de praktijk moet mijns inziens afgeleid worden dat het gaat om het vergelijken van enerzijds kenmerken van een persoon met anderzijds gegevens over die persoon, met een bepaalde mate van betrouwbaarheid vaststellen om welke uniek identificeerbare persoon het gaat.
Staan die gegevens in een identiteitsbewijs dat iemand bij zich heeft en wordt dit op vordering getoond aan bijvoorbeeld een ambtenaar van politie, dan volgt vergelijking van de pasfoto in het identiteitsbewijs met het gelaat van de persoon. Indien deze voldoende overeenkomen, dan wordt aangenomen dat het identiteitsbewijs toebehoort aan deze persoon en is – althans voor dit doel (4) – de identiteit met voldoende betrouwbaarheid vastgesteld.
Identificatie maakt inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De wetgever gaf aan dit een relatief geringe inbreuk te vinden in verhouding tot de mate waarin de toonplicht bijdraagt aan de rechtshandhaving (5). Tot zover – de opsporingsambtenaar krijgt het identiteitsbewijs ter inzage, maar legt nog geen gegevens vast – kwalificeert de identificatie nog niet als een verwerking van persoonsgegevens. Echter, als de ambtenaar naar aanleiding van de identificatie bijvoorbeeld in politiesystemen zoekt naar gegevens over de geïdentificeerde persoon, of identificerende gegevens vastlegt, dan is uiteraard wel sprake van een verwerking van persoonsgegevens. Vindt deze vastlegging plaats in het kader van strafrechtelijke handhaving (en dus bijvoorbeeld niet bestuursrechtelijk toezicht), dan gaat het om politiegegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens.
Wie mag in welke gevallen inzage in een identiteitsbewijs vorderen?
Een algemeen toepasbare bevoegdheid tot het vorderen van inzage van een identiteitsbewijs wordt gegeven, voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van de taak, aan:
de ambtenaar van politie en de militair van de Koninklijke marechaussee die zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak (art. 8, lid 1, Politiewet 2012),
de buitengewoon opsporingsambtenaar (art. 8, lid 2, Politiewet 2012),
de militairen die aan de politie bijstand verlenen (art. 8, lid 3, Politiewet 2012),
de opsporingsambtenaar (art. 6a Wet op de bijzondere opsporingsdiensten),
de belasting- en de douane-inspecteur aangewezen door de Minister van Financiën (art. 47 Algemene wet inzake rijksbelastingen en art. 1:34 Algemene douanewet), en
de toezichthouder (art. 5:16a en 5:13 Algemene wet bestuursrecht).
Eenieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, is verplicht op de eerste vordering van bovengenoemde ambtenaren een identiteitsbewijs aan te bieden (art. 2 Wet op de identificatieplicht). Het begrip ‘vorderen’ brengt met zich mee dat voor de betrokkene helder moet zijn dat sprake is van een vordering. Slechts vragen om inzage kan onvoldoende zijn (6). Als identiteitsbewijs kwalificeren het paspoort, de identiteitskaart, enkele andere reisdocumenten en het rijbewijs, mits uitgegeven door een land binnen de Europese Economische Ruimte (art. 1 Wet op de identificatieplicht). Ook de identificerende documenten waarover een vreemdeling moet beschikken ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 kwalificeren als identiteitsbewijs.
In het openbaar vervoer geldt de toonplicht ook voor een reiziger die de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt (art. 92 Wet personenvervoer 2000). Bovendien is in het openbaar vervoer de kring van personen die inzage kunnen vorderen ruimer: de Minister van IenW en ook de vervoerder kunnen personen aanwijzen die daartoe bevoegd zijn (art. 87 en 89 Wet personenvervoer 2000). Van personen onder 12 jaar kan geen inzage gevorderd worden in het kader van de strafrechtelijke handhaving (art. 486 Wetboek van Strafvordering). Immers, personen onder 12 jaar kunnen niet strafrechtelijk vervolgd worden.
Inzage kan dus niet slechts gevorderd worden van een verdachte, maar ook van ieder ander. Vereist is dat de inzage redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak, opsporingstaak of de toezichtstaak. Inzage kan in die gevallen dus ook gevorderd worden van anderen, zoals getuigen en slachtoffers. Waar het de uitvoering van de politietaak betreft, kan ook inzage gevorderd worden van personen in het kader van een verstoring van de openbare orde en in het kader van hulp aan personen die deze behoeven (7).
Wat gebeurt er als de betrokkene geen identiteitsbewijs toont?
Degene die niet voldoet aan de verplichting om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden kan een geldboete van € 100 krijgen (art. 447e Wetboek van Strafrecht). Deze bedraagt de helft voor 14- en 15-jarigen (8). Voor een boete moet echter de identiteit wel kunnen worden vastgesteld. De verdachte kan daartoe worden aangehouden om vervolgens op het politiebureau te worden onderworpen aan nadere identificatiemaatregelen (op grond van art. 27a, 55b en 55c Wetboek van Strafvordering). Het gaat dan met name om:
vragen naar naam, voornamen, geboorteplaats en geboortedatum, het adres waarop de betrokkene in de basisregistratie personen is ingeschreven en het adres van de feitelijke verblijfplaats,
onderzoek van een identiteitsbewijs (hiertoe kan de verdachte bijvoorbeeld iemand vragen het naar het bureau te brengen), en
onderzoek aan kleding en voorwerpen die de betrokkene bij zich heeft, voor zover noodzakelijk voor de vaststelling van de identiteit.
Of aanhouding en de nadere identificatiemaatregelen (dwangmiddelen) opportuun zijn, hangt af van de omstandigheden. De aanleiding voor de vordering van inzage speelt daarbij een belangrijke rol: gaat het om een zwaarder strafbaar feit? Indien de identiteit van de verdachte kan worden vastgesteld op basis van andere middelen, dan kan de toepassing van genoemde dwangmiddelen achterwege blijven, maar uitsluitend een controle van NAW-gegevens, volstaat niet (9). Gedacht kan worden aan controle van gegevens in het rijbewijsregister, waarin ook een pasfoto is opgenomen die vergeleken kan worden met het gelaat van de betrokkene, maar niet iedere verdachte komt in het rijbewijsregister voor (10). In het proces-verbaal dient te achterhalen te zijn wat is gedaan om de identiteit te achterhalen.
Het onvermogen om personen te identificeren tijdens de klimaatdemonstratie op Schiphol is voor ons allemaal problematisch. Het ondermijnt het vertrouwen in de rechtshandhaving en kan leiden tot een gevoel van willekeur en onrechtvaardigheid. Dit heeft directe gevolgen voor de perceptie van veiligheid en gerechtigheid in de samenleving. Bovendien kan het de angst voor privacy-schending versterken als er achteraf identificatiepogingen plaatsvinden met behulp van databases en technologie, die bovendien foutgevoelig blijkt.
Dit voorval laat één van de uitdagingen voor identificatie in het kader van de rechtshandhaving zien. Buitengewoon opsporingsambtenaren openbare ruimte en in het openbaar vervoer worden hiermee dagelijks geconfronteerd door wildplassers, personen die vuilnis achterlaten waar of wanneer dit niet is toegestaan, minderjarigen met alcohol of verdovende middelen, zwartrijders in het openbaar vervoer en personen die zich ongeoorloofd ophouden in stationshallen en dergelijke. De komende jaren zal de effectiviteit moeten blijken van de recent genomen stappen om buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst van private werkgevers toegang te geven tot het rijbewijsregister en de BRP (11).
Maar de identificatie in de rechtshandhaving kent nog meer uitdagingen. De vraag is of de huidige bevoegdheden tot identificatie in de rechtshandhaving nog voldoen in deze tijd van toegenomen maatschappelijke onrust (12) en online aangejaagde openbare-ordeverstoringen (13). Daarbij is de vraag welke bevoegdheden noodzakelijk zijn om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen het hoofd te bieden, bijvoorbeeld waar het gaat om personen die zich online schuilhouden achter een pseudoniem en aanjagen tot massale verstoringen van de openbare orde. Kan identificatie bijdragen, is identificatie op social media platforms effectief mogelijk, onder welke waarborgen kan dit zorgvuldiger dan in 2022 op Schiphol? En, welke eventuele nieuwe bevoegdheden ter identificatie zijn daartoe nodig?
(1) https://www.om.nl/actueel/nieuws/2024/01/12/uitkomst-nader-onderzoek-identificatie-klimaatdemonstranten-schiphol
(2) Bij demonstraties van Extinction Rebellion: op 3 februari 2023 op de A12 in Den Haag 1.000 aanhoudingen, op 30 december 2023 op de A10 in Amsterdam 400 aanhoudingen, op 27 mei 2023 op de A12 in Den Haag bijna 1.600 aanhoudingen. Voetbalfans: op 15 december 2023 in Amsterdam bijna 150 aanhoudingen, op 21 juni 2020 in Den Haag ruim 400 aanhoudingen. Coronaprotesten: op 20 maart 2021 op het Museumplein in Amsterdam 58 aanhoudingen.
(3) Een aangehouden verdachte kan 6 tot 9 uur (afhankelijk van het strafbare feit) worden opgehouden voor onderzoek. Het onderzoek omvat mede de identificatie van de verdachte. Zie artikel 56a, lid 1, 2 en 4 Wetboek van Strafvordering.
(4) De identificatie van de verdachte door de opsporingsambtenaar komt verderop aan bod. Andere vormen van identificatie in de strafrechtketen, zoals met behulp van vingerafdrukken, foto’s en DNA (af-)genomen na aanhouding laat ik hier buiten beschouwing.
(5) Kamerstukken II 2003/04, 29218, 3, p. 2-3; Kamerstukken I 2003/04, 29218, C, p. 2-3.
(6) Rb. Amsterdam 11 augustus 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BJ5573; Rb. Amsterdam 3 november 2010, ECLI:NL:RBAMS:2010:BO8474; Rb. Zwolle 16 november 2009, ECLI:NL:RBZLY:2009:BL3978.
(7) Dit ligt besloten in het begrip ‘politietaak’ (art. 3 Politiewet 2012). De wetgever benadrukt dit nog eens in Kamerstukken II 2003/04, 29218, 3, p. 11.
(8) Zie de Boetebase van het Openbaar Ministerie (https://boetebase.om.nl), feitcode D517.
(9) Zie ook ‘Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht’, Stcrt. 2016, 70055.
(10) ‘Meerjarige beleidsagenda boa’s’, p. 7, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29628, 1099
(11) Ibidem en bijlage 4 bij het Besluit basisregistratie personen. Zie ook Stb. 2021, 7 (Nota van toelichting).
(12) Zie ook: https://www.nctv.nl/onderwerpen/maatschappelijke-onrust en https://www.weerbaarbestuur.nl/producten-en-diensten/ondersteuningsnetwerk-maatschappelijke-onrust.
(13) Kamerstukken II 2022/23, 29628, 1174, p. 4; Kamerstukken II 2023/24, 28684, 732 en 726
(14) Kamerstukken II 2023/24, 28684, 726 en 732.
