Minister Hoekstra van Financiën stuurt, mede namens minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid en minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat, de nadere memorie van antwoord inzake het wetsvoorstel UBO-register.
Wijziging van de Handelsregisterwet 2007, de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme en enkele andere wetten in verband met de registratie van uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten ter implementatie van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn (Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten)
Samen met de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat dank ik de vaste commissie voor Financiën voor de nadere vragen. Deze vragen worden beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte nader verslag. Een aantal fracties heeft naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State vragen gesteld die deels gelijkluidend zijn. In die gevallen zijn in de volgorde van het verslag van de commissie de vragen bij eerste gelegenheid beantwoord en wordt bij latere vragen naar die antwoorden verwezen.
Deze nadere memorie van antwoord wordt mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat gegeven.
Graag ontvangen de leden van de CDA-fractie een uitgebreide reactie van de regering op de brief van de vice-president van de Raad van State naar aanleiding van het verzoek van de Eerste Kamer om nadere voorlichting over de positie van kerkgenootschappen. In het bijzonder vragen zij de regering daarbij in te gaan op de reikwijdte van artikel 30, lid 9 van de richtlijn ten aanzien van kerkgenootschappen en hun bestuurders.(1) Op grond van dit artikel 30, lid 9 kan er een afschermingsmogelijkheid van persoonsgegevens worden geboden voor uitzonderlijke situaties, indien de toegang tot die gegevens de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico. Volgens de Raad kan de bekendmaking van de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging van een persoon worden afgeleid uit het bestuurslidmaatschap van een kerkgenootschap, met als gevolg dat deze omstandigheid een rol kan spelen bij de beoordeling of er in een individueel geval aanleiding is om gebruik te maken van de afschermingsmogelijkheid. ‘Deze bestuurders kunnen immers onevenredige risico’s lopen of anderszins aan onwenselijk gedrag, zoals intimidatie of pesterijen dan wel chantage worden blootgesteld’, aldus de Raad.’(2) Het zwaarwegende algemeen belang van witwassen en terrorismefinanciering moet dan in het concrete geval wijken voor het fundamentele belang van de uiteindelijk begunstigde dat zijn persoonsgegevens niet voor het publiek toegankelijk zijn’. De door de regering tot dusverre gekozen invulling van artikel 30, lid 9 leidt ertoe dat alleen als sprake is van vermelding op een lijst van politiebescherming (centrale lijst, decentrale lijsten) van de afschermingsmogelijkheid gebruik kan worden gemaakt. Dat zou betekenen dat alleen de afschermingsverzoeken van de bestuurders van kerkgenootschappen die al op zo’n lijst staan door de Kamer van Koophandel (KvK) worden gehonoreerd. Andere afschermingsgronden zijn minderjarigheid en handelingsonbekwaamheid. Naar de mening van de leden van de CDA-fractie dient deze afschermingsmogelijkheid van artikel 30, lid 9 ook van toepassing te worden verklaard als bestuurders van kerkgenootschappen niet op dergelijke politiebeschermingslijsten staan. Is de regering daartoe bereid?
De regering kan de voorlichting van de Raad van State ten aanzien van de verhouding van de AVG tot de richtlijn (EU) 2018/843 en het registreren van UBO’s van kerkgenootschappen in een openbaar UBO-register volgen en is van mening dat er sprake is van een heldere uiteenzetting. De Raad van State concludeert dat in artikel 30 van de richtlijn is voorzien in een aantal waarborgen en specifieke uitzonderingen ter bescherming van de privacy en veiligheid van UBO’s. Gelet op de afweging die al door de Europese wetgever is gemaakt en de regels die de richtlijn bevat ter bescherming van de privacy en veiligheid, is er dan ook geen ruimte voor de nationale wetgever om ter zake nog een zelfstandige beoordeling over de verhouding tot de AVG te maken. Daarnaast wijst de Raad van State op de mogelijkheid in de richtlijn om in uitzonderlijke situaties en per individueel geval gegevens van een UBO af te schermen, onder meer als de UBO wordt blootgesteld aan een onevenredig risico. Tot slot concludeert de Raad van State dat de verschillen in registratie van natuurlijke personen van kerkgenootschappen tussen het UBO-register aan de ene kant en het handelsregister en de anbi-regeling aan de andere kant te verklaren zijn uit de omstandigheid dat het UBO-register voortvloeit uit Unierechtelijk verbindende regelgeving.
Op grond van het negende lid van artikel 30 van de richtlijn kunnen lidstaten voorzien in afscherming van de openbare gegevens van een UBO. Op grond van de richtlijn kan dit enkel in uitzonderlijke in nationaal recht vast te stellen omstandigheden indien de toegang tot de gegevens de uiteindelijk belanghebbende blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de UBO minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is. Een verzoek om afscherming van de openbare gegevens van een UBO moet per geval bekeken worden, waarbij een gedetailleerde beoordeling dient plaats te vinden van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Daarbij bepaalt het negende lid dat lidstaten die gebruik maken van deze mogelijkheid jaarlijks statistische gegevens publiceren over het aantal verleende uitzonderingen en de redenen, en moet hierover verslag aan de Commissie worden uitgebracht.
Zoals de regering heeft aangegeven acht zij het van belang dat in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden afscherming van de openbare gegevens mogelijk is. Het betreft met nadruk een uitzondering op de algemene regel van openbaarheid van de gegevens. De richtlijn vereist dat de uitzonderlijke omstandigheden in het nationale recht worden bepaald. Voor de nationale wettelijke invulling van het afschermingsregime, is daarom gekeken naar de inrichting hiervan bij andere openbare registers in Nederland. Dit werd ook ingegeven door het feit dat de Kamer van Koophandel niet de benodigde expertise heeft om een gedetailleerde beoordeling te doen van het bestaan van een onevenredig risico op bijvoorbeeld fraude of ontvoering. Daaruit kwam het Kadaster naar voren als openbaar register dat eveneens persoonsgegevens bevat, en een vergelijkbaar regime voor afscherming kent. Het Kadaster biedt natuurlijke personen de mogelijkheid tot afscherming indien deze vanwege risico’s voor hun veiligheid worden beveiligd door de politie. De beoordeling of een persoon in aanmerking komt voor beveiliging vindt hierbij plaats door het Openbaar Ministerie of de NCTV. Een dergelijk afschermingsregime sluit zowel qua voorwaarden als qua inhoudelijke beoordeling aan op de eisen van de richtlijn.
De Kamer van Koophandel zal controleren of een persoon op de centrale of decentrale lijst van beveiligde personen staat bij een verzoek tot afscherming. UBO’s die verwachten dat de openbaarheid van het register een onevenredig risico met zich brengt, kunnen zich op voorhand bij de politie of het Openbaar Ministerie melden, die per geval zullen beoordelen of sprake is van een dusdanige dreiging, of voorstelbare dreiging, dat beveiliging vanuit de overheid noodzakelijk is. De uitvoering van de beveiliging kan per geval verschillen. De instanties beoordelen bij een verzoek tot beveiliging alle relevante feiten. Bij de beoordeling wordt bijzondere aandacht geschonken aan het kunnen uitoefenen van de grondrechten, waaronder de vrijheid van godsdienst of levensbeschouwelijke overtuiging.
Het feit dat de gegevens van natuurlijke personen met het UBO-register openbaar zouden worden, kan derhalve aanleiding zijn om de lijst met beveiligde personen uit te breiden. Daarbij is van belang dat vanaf de start van het register bestaande juridische entiteiten achttien maanden hebben om hun UBO’s te registreren en die tijd kunnen benutten om een verzoek tot beveiliging te doen.
De regering geeft aan dat de Europese richtlijn waarop de verplichte uiteindelijk begunstigde of belanghebbende (UBO)-registratie is gestoeld, geen juridische entiteiten uitsluit van deze verplichting, zodat alle verenigingen en stichtingen, al dan niet van religieuze aard, hun UBO’s moeten registreren. Dit is echter geen belemmering geweest voor diverse lidstaten, met inbegrip van Nederland, om bepaalde juridische entiteiten wel uit te zonderen van de verplichte UBO-registratie. Zo laat het PwC-onderzoek naar de implementatie van de UBO-registratie zien dat 10 van de onderzochte 17 EU/EER-landen een dergelijke uitzondering hebben opgenomen voor onder meer overheidsinstellingen, internationale organisaties met een openbaar karakter en verenigingen van eigenaren.(3) Ook Nederland kent een uitzondering van de UBO-registratie voor publiekrechtelijke rechtspersonen, verenigingen zonder volledige rechtsbevoegdheid die geen onderneming drijven, vereniging voor eigenaren en overige privaatrechtelijke rechtspersonen (enkele typen historische rechtspersonen, zoals hofjes, boermarken, fundaties en gilden). Religieuze entiteiten worden in Finland en Malta uitgezonderd van de UBOregistratie. Hoe verhouden deze uitzonderingen zich volgens de regering tot de richtlijn?
De richtlijn vereist dat lidstaten ervoor zorgen dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten hun UBO’s bijhouden en inschrijven in een openbaar register. Juridische entiteiten zijn binnen de EU niet geharmoniseerd. De richtlijn vermeldt in de overwegingen dat het begrip juridische entiteit zo breed mogelijk uitgelegd moet worden. In Nederland is bezien voor wie de registratieplicht in een openbaar register moet gelden. Hierbij is beoordeeld dat in het licht van het doel van de richtlijn de registratie van een aantal partijen niet zinvol is. Dit geldt voor publiekrechtelijke rechtspersonen omdat zij onderdeel van de Staat zijn en er per definitie alleen maar sprake van een pseudo-UBO kan zijn. Voor verenigingen zonder volledige rechtsbevoegdheid ofwel informele verenigingen geldt dat zij niet volwaardig aan het handelsverkeer kunnen deelnemen. Zij kunnen niet alle rechten en verplichtingen verkrijgen als natuurlijke personen, zoals voor andere juridische entiteiten wel het geval is. Daarnaast zijn de bestuurders van een dergelijke vereniging hoofdelijk aansprakelijk, is voor oprichting van de vereniging zonder volledige rechtsbevoegdheid geen notariële akte of inschrijving in het handelsregister vereist. De vereniging van eigenaars is uitgezonderd omdat de witwasrisico’s zeer beperkt zijn gezien het verplichte wettelijke regime in boek 2 BW. Zo zijn personen van rechtswege lid van de vereniging als zij een appartementsrecht hebben. De vereniging heeft exclusief tot doel het beheer van de gemeenschap waarvoor de leden middelen ter beschikking stellen. Met betrekking tot de historische rechtspersonen heeft de regering voorzien in een uitzondering omdat dit een zeer beperkt aantal betreft, met zeer beperkte activiteiten, en van deze rechtspersonen bovendien geen nieuwe meer kunnen worden opgericht. Vennootschappen die zijn onderworpen aan openbaarmakingsvereisten overeenkomstig het recht van de Unie, of aan gelijkwaardige internationale standaarden die een toereikende transparantie van eigendomsinformatie waarborgen zijn verder reeds op grond van de richtlijn uitgesloten van registratie van UBO’s in een openbaar UBOregister.
Op welke wijzen is tot dusverre in de lidstaten die deze richtlijn al hebben geïmplementeerd invulling gegeven aan de mogelijkheden om persoonlijke gegevens af te schermen (voor iedereen, voor bepaalde categorieën, beperkte toegang tot bepaalde gegevens)?
Op grond van het negende lid van artikel 30 van de richtlijn kunnen lidstaten voorzien in afscherming van (een deel van) de openbare gegevens van een UBO. Het betreft derhalve een optie waarbij lidstaten de keuze hebben of ze daar wel of geen gebruik van willen maken. De richtlijn stelt hierbij een aantal eisen, maar schrijft verder niet voor hoe deze optie er nationaal uit moet zien, anders dan dat indien hiervan gebruik wordt gemaakt de afscherming van de openbare gegevens niet mag gelden voor financiële instellingen, kredietinstellingen, notarissen, bevoegde autoriteiten en de FIU. In alle lidstaten geldt de afscherming derhalve in ieder geval niet voor deze partijen. Er is op dit moment geen overzicht beschikbaar van het gebruik van deze optie door de lidstaten en de concrete, nationale invulling ervan. De richtlijn verplicht lidstaten echter om, indien zij gebruik maken van deze lidstaatoptie, jaarlijks gegevens te publiceren omtrent het aantal verleende afschermingen en de redenen de voor afscherming. In dat kader zal naarmate de registers langer operationeel zijn meer informatie beschikbaar worden over de praktische uitwerking van het afschermingsregime in die lidstaten.
Het blijft vreemd dat in één en dezelfde Nederlandse wet enerzijds de namen van bestuurders van een kerkgenootschap niet geregistreerd mogen worden en anderzijds weer wel geregistreerd moeten worden als pseudo-UBO’s. De regering kondigt in de memorie van antwoord aan dat het amendement-Van der Linde een ‘wetstechnische wijziging’ nodig maakt die bij een eerst geschikt wetsvoorstel meegenomen wordt. Welke wetstechnische wijziging heeft de regering voor ogen?
Met het aangenomen amendement Van der Linde is bij de uitzonderingen op de registratieplicht “kerkgenootschappen” komen te vervallen. In artikel 15a wordt voor de registratieplicht van uiteindelijk belanghebbenden verwezen naar de artikelen 5 en 6, eerste lid, van de Handelsregisterwet 2007. Voor kerkgenootschappen is deze verwijzing echter niet volledig. Kerkgenootschappen kennen twee gronden voor inschrijving in het handelsregister, namelijk artikel 5 (in het geval zij een onderneming drijven) en artikel 6, derde lid. Het amendement beoogde geen onderscheid te maken tussen deze inschrijvingsgronden. Het derde lid van artikel 6 ontbreekt echter in de verwijzing naar de inschrijvingsplichtige juridische entiteiten. Dit lid moet derhalve nog worden aangevuld. Daarop ziet de nog benodigde wetstechnische wijziging. Hierbij wordt overigens nog vermeld dat in artikel 6, derde lid, zelf niet de inschrijvingsplichtige organen van kerkgenootschappen staan, maar dit lid een grondslag biedt om de inschrijfplicht bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen. De verplichting tot inschrijving in het handelsregister volgt dus niet rechtstreeks uit het derde lid.
Lees de rest van de memorie van antwoord inzake het wetsvoorstel UBO-register
(1) Richtlijn (EU) 2018/843.
(2) Kamerstukken I 2019/20, 35179, G, p. 3
(3) PWC, Het UBO-register: overzicht van de implementatiestatus van het UBO-register in 17 EU/EER-landen update 2019, december 2019.
