In de driedelige reeks ‘Duurzame energie vraagt om datastrategie’ bespreekt het Rathenau Instituut hoe de energievoorziening in Nederland verandert en welke consequenties dat heeft voor ons allen. Deel drie van de serie behandelt de belangrijkste democratische kwesties van een digitaliserend energiesysteem.
Efficiënt energiebeheer in de toekomst staat of valt met digitalisering. Maar de grote data-afhankelijkheid van het energiesysteem brengt ook maatschappelijke vragen met zich mee. Digitalisering raakt bijvoorbeeld aan veiligheid, aan privacy, aan autonomie, aan rechtvaardigheid en aan machtsverhoudingen. Bovendien maakt digitalisering het energiesysteem niet alleen flexibeler, maar ook kwetsbaarder voor bijvoorbeeld softwarefouten, onvoorspelbare algoritmen en cyberaanvallen.
In dit artikel lopen we de diverse maatschappelijke vragen rond de digitalisering van het energiesysteem stap voor stap door.
Gezien de kritische functie van het energiesysteem moet de afhankelijkheid van data, software en hardware gezien worden als een kwestie van nationale veiligheid. Immers, functies als warmte en vervoer worden steeds vaker afhankelijk van een betrouwbare energievoorziening. Denk bijvoorbeeld aan het opladen van een elektrische auto. Dat is niet mogelijk als de elektriciteit uitvalt. Een ander voorbeeld is dat het landelijke noodnummer 112 bij een stroomstoring niet meer bereikbaar is.
Het inrichten van een robuuste digitale infrastructuur hoort dan ook een nationale prioriteit te zijn. Niet alleen voor elektriciteitsbedrijven, maar ook voor de overheid. Dat betekent dat we niet alleen bedacht moeten zijn op de al genoemde softwarekwetsbaarheden. We moeten ook aandacht besteden aan hoe we de telecominfrastructuur inrichten, aan de uitwisseling van energiedata tussen partijen en aan de opslag van gegevens in (commerciële) datacenters.
Vanuit het perspectief van privacy is het belangrijk dat gebruikers controle hebben over hun energiedata. Ze moeten kunnen weten wat er precies verzameld wordt en welke partijen hun gegevens gebruiken. Volgens de Autoriteit Consument en Markt is het op dit moment voor consumenten niet duidelijk wie toegang heeft tot hun data. Bovendien is het niet helder voor welke toepassing ze precies toestemming verlenen of hebben verleend. Dit geldt bijvoorbeeld als consumenten een app installeren voor energiebesparing.
Het energiesysteem van de toekomst kan op tal van manieren de autonomie van consumenten beïnvloeden. Op dit moment zetten de algoritmes van de energiebeheerders nog niet zelf een lichtschakelaar in een huiskamer om of de verwarming laag. Maar de apparaten die consumenten zelf gebruiken om hun energieverbruik te regelen, doen dat soms al wel. Denk bijvoorbeeld aan de slimme thermostaat van Google die nu al met behulp van gegevens van een mobieltje ziet dat iemand in de ochtend op weg is naar werk en vervolgens automatisch de verwarming omlaag draait. Nu ervaren we voornamelijk nog het gemak daarvan, maar wat als je niet meer zelf mag bepalen wanneer je de was doet of je auto oplaadt?
Een scala aan energiedata
De Nederlandse overheid werkt op dit moment aan de implementatie van een nieuwe Europese energierichtlijn, die moet leiden tot een Energiewet 1.0. Daarbij gaat zij echter uit van een beperkt spectrum aan data: de zogenaamde ‘data voor de meter’. Concreet zijn dit de gegevens uit het Centraal Aansluitingenregister en het Contract Einde Register (beide met relatief statische gegevens betreffende de aansluiting, zoals de adresgegevens, de actuele leverancier en het standaardjaarverbruik, of in het tweede geval, de einddatum en opzegtermijn) en de zogenoemde ‘P4-data’ van de slimme meter (verbruiksdata die op afstand uitgelezen wordt, op dit moment nog met 24 uur vertraging).
Voor de brede visie op datagovernance die we hier bepleitten, is het echter noodzakelijk om ook naar andere soorten data te kijken. Bijvoorbeeld naar ‘data achter de meter’, zoals die uit slimme thermostaten, smart tv’s en omvormers van zonnepanelen. Op dit moment is het voor de gebruiker helemaal niet helder wat er met die data gebeurt. Hoewel de andere soorten data in potentie een belangrijke rol kunnen spelen in de energietransitie, omdat ze de flexibiliteit van het energiesysteem kunnen helpen verhogen, vallen ze op dit moment buiten de plannen voor de nieuwe energiewet.
De energietransitie kan de rechtvaardigheid van het huidige energiesysteem op diverse manieren ondermijnen. Rollen, verantwoordelijkheden, rechten en plichten die voorheen eerlijk waren, kunnen in een situatie met actieve consumenten, flexibele prijzen en toenemende kosten door netverzwaring, juist bijdragen aan een oneerlijke verdeling van lusten en lasten. Zo is bijvoorbeeld al gebleken dat subsidies voor elektrische auto’s met name naar vermogende Nederlanders gaan. Voor het aanschaffen van zonnepanelen of het opzetten van een lokale energiegemeenschap zijn ook de vermogenden en first movers in het voordeel. Ze bezitten niet alleen meer geld om te investeren in bijvoorbeeld zonnepanelen, maar hebben vaak ook meer sociale en technische vaardigheden (of ze kunnen kennis inhuren).
Een bijkomend probleem is dat terwijl de meer gefortuneerde groepen profiteren van hun investeringen in duurzame energie, het de gehele gemeenschap is die op moet draaien voor de bekostiging van de infrastructuur die die investeringen mogelijk maakt. Een voorbeeld? De kosten die nodig zijn voor netverzwaring voor warmtepompen, wijkbatterijen of laadpalen voor elektrische auto’s worden door alle consumenten gedragen. In het uiterste geval kunnen actieve consumenten zelfs energiezelfstandig worden en ‘off-grid’ gaan. Dat betekent dat zij niet meer bijdragen aan de gemeenschappelijke voorzieningen waar ze wel baat van hadden bij het opzetten van hun infrastructuur. Hoe zorgen we dat consumenten met de laagst inkomens niet geconfronteerd worden met een hoge energierekening?
De energietransitie vraagt dus om een herijking, vanuit het oogpunt van eerlijkheid en solidariteit, van regels en tariefstructuren. Goed gedrag mag daarbij best beloond worden. Denk bijvoorbeeld aan een vergoeding als een persoon op een regenachtige, windstille dag niet tijdens het piekverbruik tussen 6 en 8 uur ’s avonds een elektrische auto oplaadt. Maar daarnaast vraagt de energietransitie ook om garanties voor consumenten die niet de financiële middelen, de tijd, of het vermogen hebben om de meest voordelige keuzes te maken.
De energietransitie behoeft heldere voorwaarden voor toegang tot energie-informatie. Immers, dezelfde data die kunnen helpen om de energievoorziening te verduurzamen (in het belang van ons allen), kunnen een bedrijf ook helpen om meer winst te maken (in het belang van het bedrijf, en ten koste van de consument). Denk in dit verband aan een service als Uber, die op basis van informatie over de vraag naar ritten, de prijs opvoert op momenten dat de vraag hoog is. Net zo zou een partij met veel kennis van het verbruiksgedrag van consumenten misbruik kunnen maken van deze inzichten. Dit kan leiden tot nieuwe afhankelijkheden en scheve machtsverhoudingen tussen bedrijven en consumenten.
De vraag is welke partij het beste voor het databeheer kan instaan. De Autoriteit Consument & Markt ziet in dit verband meerdere opties. Het databeheer zou bijvoorbeeld in handen kunnen blijven van de gezamenlijke netbeheerders. Maar het is ook mogelijk dat één landelijke netbeheerder de rol van databeheerder toegewezen krijgt (zoals in Denemarken). Ook kan een derde, commerciële partij, de databeheerder worden (zoals in het Verenigd Koninkrijk). Elk van die scenario’s heeft voor- en nadelen. Dit betekent ook dat verschillende toezichthouders moeten gaan samenwerken zoals de Autoriteit Consument & Markt, de Autoriteit Persoonsgegevens en het Agentschap Telecom.
Eerder stelden we dat gaandeweg de energietransitie, de systeemtaak van de distributienetbeheerders steeds belangrijker zal worden, en dat toegang tot de juiste gegevens daarvoor cruciaal zal zijn. In het licht daarvan kan men betogen dat het logisch is om het beheer van het fysieke netwerk te combineren met het beheer van data. In dit scenario worden de netbeheerders de beheerders van het Internet of Energy. De vraag is echter of zij voldoende kennis hebben om dit te doen en of zij over voldoende innovatieslagkracht beschikken.
Een alternatief scenario is dat de overheid ervoor kiest om de huidige netbeheerders alleen eigenaars te maken van de fysieke stroomnetten, maar zonder systeemverantwoordelijkheid. Voor de netbeheerders is dit een doemscenario, maar ook vanuit het perspectief van het algemeen nut en de collectieve waarden is het risicovol. De kans bestaat dan namelijk dat commerciële bedrijven de rol van databeheerder gaan vervullen en dat kan leiden tot een concentratie van macht. Denk bijvoorbeeld aan Google dat mondiale ICT-platformen bezit, veel kennis van big data heeft en nu al aan het investeren is in de energievoorziening. De economische machtsconcentratie maakt het energiesysteem kwetsbaar voor dreigingen op het gebied van veiligheid en leveringszekerheid. Bovendien komt dan de nationale, democratische controle over het stroomnet onder druk te staan. De komst van nieuwe spelers, zoals grote techbedrijven, vraagt dus eigenlijk juist om meer nationale regie, en om tijdige, heldere afspraken over het beheer van diverse data, waarin de belangen van alle partijen vertegenwoordigd zijn.
Transparantie over algoritmes
In situaties waarin een slim apparaat beslist of de thermostaat hoger of lager gaat, of dat een thuisaccu geladen of ontladen wordt, spreekt men van ‘technologisch paternalisme’. Of algoritmische systemen de autonomie van mensen versterken of verzwakken, hangt af van de vraag in hoeverre gebruikers inzicht hebben in hoe ze werken, en er ook controle over hebben. Als het systeem ervoor zorgt dat de consument autonomie verliest, is er sprake van ‘hard’ paternalisme. Als de gebruiker controle heeft over het systeem en als het systeem de gebruiker helpt om goede keuzes te maken, spreken we van ‘zacht’ paternalisme.
Naarmate algoritmes meer keuzes voor ons maken, moeten we ons nadrukkelijker gaan afvragen wiens doelen ze dienen. Handelen ze naar de wensen van gebruikers, of staan ze geheel in dienst van de belangen van bedrijven of overheden? In haar verkenning over digitale innovatie in het energielandschap stelde de Topsector Energie dat de waarden die in algoritmen vervat zitten, uiteindelijk het digitale tijdperk zullen gaan bepalen. Om die waarden te kunnen bevragen, moeten we echter voldoende inzicht kunnen krijgen in wat die zijn – en dat is met name bij zelflerende systemen (vaak nog black boxes) heel lastig.
Willen consumenten in een toekomstig intelligent energiesysteem goed geïnformeerde en optimale keuzes kunnen maken, dan moet er dus meer transparantie komen over algoritmische besluiten. De Raad van State benadrukt dat het voor burgers helder moet blijven hoe en op basis van welke conclusies automatische beslissingen genomen zijn, en wie er uiteindelijk verantwoordelijk voor is. Want, ook in een gedigitaliseerd energiesysteem dienen gebruikers toegang te hebben tot (informatie over) besluitvormingsprocessen, en dient de procedurele rechtvaardigheid geborgd te zijn. Dit vereist dat ook toezichthouders in staat blijven om dergelijke processen te controleren. En, in zoverre de begrijpelijkheid een probleem blijft voor bepaalde socio-economische groepen, is het belangrijk dat zij niet verder benadeeld worden, maar bescherming krijgen.
Door de verdere digitalisering ontstaat een Internet of Energy waarin besluiten over opslag, levering en gebruik steeds meer genomen worden door algoritmen, op basis van energiedata. Databeheer wordt zodoende een kritieke kernfunctie van de energiesector. Daarom is er behoefte aan een adequaat datagovernancemodel, dat tal van maatschappelijke en beleidskwesties op een goede manier regelt: van cyberveiligheid, privacy en autonomie van consumenten tot vraagstukken inzake rechtvaardigheid, controle over algoritmes en eerlijke machtsverhoudingen tussen burgers, bedrijven en overheid.
Gezien het enorme maatschappelijke belang van goede governance van energiedata, moeten de regels voor het omgaan met die data ook op een democratische manier tot stand komen. Hier ligt nog een flinke uitdaging. Ten eerste, omdat er op dit moment nog weinig beleidsmatige en politieke aandacht is voor dit onderwerp. En ten tweede, omdat voor de ontwikkeling van een adequaat datagovernancemodel de technische en sociale kennis ontbreekt. We moeten dan ook veel meer inzicht krijgen in welke data zoal beschikbaar zijn, wie die bezit of beheert, wat ermee gebeurt, en hoe dat alles zich verhoudt tot bestaande principes en regels.
Vanuit democratisch oogpunt is het tenslotte essentieel dat alle relevante betrokkenen – van oude en nieuwe partijen in de energiesector tot maatschappelijke partijen, parlementariërs en burgers – op geïnformeerde manier kunnen meepraten over de manier waarop we de duurzame energiesamenleving en het Internet of Energy vorm gaan geven.
Dit artikel is ook te vinden in de dossiers Informatiebeveiliging, Internet of Things en Digitale transformatie
bron: Rathenau Instituut
